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美國雖暫不干預，但對中日交涉並未忽視。日本否認有侵害中國領土完整及他國在華權利的要求，先將第一至第四號通知美、英等國。美國重視的為第五號，對其餘各號不全反對，日本始以第五號相告，說是僅係「請求」、「願望」而非「要索」。美國再對日本申明，美國的條約權利必須尊重，承認日本對山東、滿、蒙的特殊關係，不反對關於福建的要求。中國請美國勸日本斂戢。美國僅於四月中旬，指日本的要求違反中國行政獨立和門戶開放政策，美國決不拋棄在華利益。英國對日本未將第五號要求見告，表示遺憾，盼尊重英國在華既得權利及中國獨立，但仍同情日本擴張在滿洲的地位。

五月二十五日，中日簽訂了兩個條約，互換了十三件照會，總稱為「中日新約」。第一，中國承認日本繼承德國在山東的一切權利，允借款建造煙台至濰縣鐵路，山東加開商埠，境內及沿海島嶼概不租借或讓與他國。第二，中國允將旅順、大連租借期，南滿、安奉兩鐵路管理期均延長為九十九年。日人得在南滿商租土地，居住往來，經營商、工、農業，得在東蒙與華人合辦農工商業，允於東蒙開置商埠，允日本在南滿採礦，允借日款建造南滿、東蒙鐵路，允在南滿聘日人為政治、財政、軍事、警察顧問教官。第三，中國允與日本合辦漢冶萍公司。第四，中國不准他國在福建設造船所、軍用貯煤所、海軍基地及其他軍事設施。對於中國沿海港灣島嶼概不讓與或租與他國之事，袁已先期以命令宣布。至是日本的侵略範圍，正式擴及山東、福建、長江與中國沿海，並強化了南滿、東蒙的勢力。

八月二十三日，日本對德宣戰，要求中國劃黃河以南地區，供日、德軍交戰。九月二日日軍逕行登陸山東半島北部的龍口，佔領附近城池。中國無奈，允以龍口、萊州，與毗連膠州灣各地為日、英、德三交戰國軍隊行用之地。日本對德開戰，係以英、日同盟為藉口，實不成為理由，日外相加藤高明亦說，根據盟約，日本並無參戰義務，但應利用這個機會，升高日本的地位。首相大隈重信坦白表示，參戰是為伸張日本的權利。日俄戰爭是在中國境內進行，此次也是一樣。日軍登陸龍口之後，西南侵入不在戰區內的膠濟鐵路的濰縣車站，所至凌|辱官民，掠取財物。中國責以破壞中立，日本指膠濟鐵路為膠州灣租借地的一部分，決全部佔有，中國須撤退沿路駐軍，否則如有衝突，即認為助德敵日。十月六日，濟南車站被佔。中國再三抗議，謂侵犯中立，已達極點。日本悍然覆稱，有此必要，英國亦謂日軍之佔據膠濟鐵路，乃正當防衛。各省當局請袁嚴切交涉，令日軍撤退，如再有意外行動，惟有最後對付，袁但命鎮靜以待。圍攻青島的日英陸海軍二萬餘人，德軍四千人抗拒四十日，至十一月六日，力屈而降。中國於戰爭結束後一個月，要求日本撤兵，又一月，取消山東特別行軍區域。日本指為未當，聲明日軍不受影響與約束。舉世震駭的二十一條，隨之提出。

俄國垂涎外蒙由來已久，日俄戰後，因在滿洲的擴張被阻，日本又承認了它在外蒙的特殊利益，窺伺愈力，清政府不得不變更以往的消ｈｔｔｐs://m.heｔuｂｏｏｋ•com.ｃom極政策，允漢人出邊開墾，漢蒙通婚。至一九〇九年，進入外蒙的漢人不下十萬人，同時興辦新政，添置了許多有名無實的機構，庫倫活佛三公的權利受到侵奪，蒙民的負荷為之加重，俄人從中煽惑，活佛王公陰圖反抗。俄國指中國對外蒙的措置，有礙睦誼，應即停止，否則將籌對付之方。武昌革命發生，清政府無力北顧，俄國認為是瓦解中國的機會，一九一一年十一月三十日，活佛哲布尊丹八世實行獨立，十二月二十八日，自稱大蒙古帝國皇帝。俄國繼之要求中國不在外蒙駐兵、不殖民、不干涉內政，如有改革，須得俄國同意。

四月二十六日，中日又有一次會議，日方提出修正案，僵局仍未能打開。英、美為第五號要求，續對日本施以壓力，英國警告勿因此與中國決裂，以致違反英日同盟精神，倘訴諸武力，須先諮詢英國意見。美國謂不可強制中國屈服，應審慎寬容。日本內閣依元老建議，將第五號酌予刪削。五月七日下午三時，日置益發出最後通牒，限於五月七日下午六時，應允第一、二、三、四號，第五號中關於福建的事項，屆時如無滿足答覆，將採必要手段，是為「五七國恥」。這時日本已下戒嚴令，各報聲言專與袁世凱為敵，傳聞已與段祺瑞、馮國璋、張勳及袁的政敵岑春煊密洽。袁擬再事讓步，朱爾典亦勸他接受，以避危機。袁為自己解嘲，謂第五號中有五條已撤回不議，其餘較初案挽回不少，權衡利害，惟有接受。日置益定要中國於覆文內註明第五號「日後另行協商」字樣，袁亦照行。五月九日晚十一時，外交部將覆文送出。五月十一日，美國照會中國、日本，如中、日成立有損美國及其人民的在華條約權利、中國政治或領土完整、及門戶開放政策的協定，美國斷不承認，亦即所謂不承認主義。又稱中、日所訂任何條款經中國承認，而對外人在華地位有變更者，美國將同樣享受其權益。這又等於承認，不過美國亦須分一杯羹。十三日，北京向各國宣布交涉始末，謂中國之接受日本要求，乃出於無奈。倘因此而令列強維持中國獨立、領土完整、保存現狀，及各國在華工商業機會均等主義所定條約受到影響，則非中國所致。亦即是說，此次之事是由於日本的強迫，非中國所願，不能負責。

二月二日，中日正式談判終於在日方催促之下開始。中國代表為外交總長陸徵祥、次長曹汝霖，日本代表為公使日置益、參贊小幡酉吉。陸不習日事，曹為親日派。中國初僅允議第一、第二號，以日方堅持所有條款均須談判，數日後復允議第三、第四號。日方謂第五號亦須作大體的討論。關於第二號，雙方爭執不下，三月初，日方聲言如短期內無滿意的結果，將生不測。日內閣決定出兵，三萬日軍開往南滿、山東、天津，軍艦在渤海游弋。中國逐步屈服，惟仍拒商第五號，四月十七日，交涉停頓。

二十一條分為五號。第一號為關於山東者，中國允許日本承繼德國在山東一切權利，山東省內及其沿海土地島嶼不得讓與或租與他國；煙台或龍口至膠州鐵路，由日本建造；開山東省內主要城市為商埠。第二和_圖_書號為關於南滿、東蒙者，中國承認日本在該地的優越地位；旅順、大連租借期及南滿、安奉兩鐵路管理期展至九十九年；日本得在南滿、東蒙享有土地租借權、所有權，為蓋造商工業房廠及耕作之用，自由居住往來，經營商工礦業；中國如允他國在南滿、東蒙建造鐵路或向他國借款建造鐵路，或將稅課作抵向他國貸款，或聘用政治、軍事、財政顧問、教習，皆須得日本同意，吉長鐵路歸日本管理。第三號為漢冶萍公司作為中日合辦，屬於該公司各礦的附近礦山，不准他人開採。第四號為中國沿海港灣、島嶼，概不讓與或租與他國。第五號為關於全部中國者，中國政府須聘用日人充政治、軍事、財政顧問；中國警察作為中日合辦，或聘用多數日人；中國所需軍械的半數以上，向日本採辦，或中日合辦軍械廠；中國允給內地所設醫院、寺院、學校以土地所有權；中國允由日本建造武昌至九江、南昌至杭州、南昌至潮州鐵路；日本對於福建籌辦鐵路、礦山、整頓海口（船廠在內），有優先投資權。

經過中日、日俄戰爭，日本每十年一戰，每戰必有所得。一九一四年，第一次世界大戰爆發，以為時會又臨，準備加入戰團，奪取德國在東亞及太平洋的權益，聲言於必要時履行英日同盟義務。中國自知處境之危，八月三日，通告各國不得在中國領土、領海及租借地交戰，又三天，宣布中立。日本已決定進軍山東，攻奪青島（膠州灣），責中國不先與相商，即限制戰區。英國恐日本勢力增長，危及自己的地位，英使朱爾典勸中國自取青島。中國亦有此議，擬一面與德國磋商，一面派兵圍守，將青島收回，使日本失去對德國開戰口實。袁世凱畏首畏尾，不敢採行，反與日本密洽，如日本使國民黨人離境，可不反對日軍登陸山東。

意見書復就如何製造中國內亂，如何應付列強，加以論列。袁世凱表面上對日本表示善意，實欲依賴其他列強，以對抗日本。目前袁無從獲得列強借款，將不能維持秩序，結果是中國分裂。日本不可一唯助袁，因為袁奸滑詭譎，今日可為日本之友，一旦大戰終了，又將背棄日本而與他國相結。日本應誘致中國革命黨、宗社黨及其他不滿於袁的分子，製造紛亂，袁政府必隨之而覆，日本即可擇一有勢力、有聲望之人，組成一新政府，助其恢復秩序，中國人民將傾心歸順日本。不過中國如仍保持共和政體，將為中、日同盟的一大障礙。所以必須使變為君主立憲，這個原則極應堅持。至由何人為君主，以後相機決定。對於列強，當首與俄國成立特殊諒解，確定日本在滿、蒙的地位。英國的勢力範圍在長江、西藏，如予認可，自不致反對日本的政策，且亦無此實力，法國更無足輕重，所當注意的為美國。美國在遠東雖擁有海軍，如不侵及美既得權利，當可滿意，並不足懼。總之，日本應斷然決定對華政策，不受他人指揮，而指揮他人，以絕對信心，貫徹施行，一舉而獨霸遠東，控有中國。此外尚有陸軍省擬定的「中日交涉事項覺書」，參謀本部的「中國問題處理大綱」。日本內閣根據以上計劃，於十一月十一日，作成決議二十一條，十二月三日，加藤以https://www.hetubook.com.com之交付奉召返國聽訓的日置益，命相機提出。十二月四日，日置益離東京經山東回任，與使館人員會議後，有所修正。加藤令仍照會原案，儘速向袁世凱交涉。一九一五年一月十一日，發出最後訓令，同月十八日，日置益將二十一條面交袁世凱。

一九〇七及一九一〇年，日俄兩度訂立密約，視滿洲為己有。武昌革命軍起，日本恐波及滿洲，一面由外務省命駐俄大使與俄國共商應付，一面由軍部命川島浪速輩勾結宗社黨肅親王善耆，誘煽東三省總督趙爾巽，謀建立滿、蒙政權。因美、英、德反對，中國南北統一，所圖未成。一九一二年七月八日，日俄簽訂第三次密約，將兩國在南滿北滿的利益分界線展至外蒙邊境，劃內蒙為東西二部，東部包括熱河在內，為日本的勢力範圍，西部包括察哈爾以西，為俄國的勢力範圍。從此日本將南滿、東蒙合稱為滿蒙，力謀擴張鐵路，壟斷經濟利益。一九一三年初，要求減低朝鮮滿洲陸路通商關稅未遂，及袁世凱決心與國民黨一戰，五月二十九日，終於接受，與日本訂立「滿鮮國境通商稅約」，關稅減輕三分之一，日本在南滿貿易居於絕對優越有利地位。二次革命期間，國民黨曾得日本之助，失敗後紛去日本，繼續倒袁活動。袁希望日本勿與交往，尤盼承認他的政府，不惜再付出代價。日本乘機勒索，提出滿蒙鐵路問題，袁全部允諾。十月五日，中日訂立「滿蒙鐵路借款預約辦法大綱」，一稱「中日滿蒙五路換文」。五路為奉天四平街經鄭家屯至洮南線、吉林長春至洮南線、奉天開原至吉林海龍線、海龍至吉林省城永吉線、洮南至熱河承德線，合計約一千六百公里，均與南滿、安奉鐵路連接，將南滿、東蒙、朝鮮打成一片，形成一個鐵路網，阻止中國建築南滿及北滿、奉天至吉林的鐵路計劃。一九一四年六月，復宣布他國若在南滿東蒙經營鐵路，須得日本的許可，儼然以南滿東蒙的主人自居。

十月二十九日，黑龍會首領內田良平向內閣及元老提出「對華問題解決意見書」，更為狠毒周詳，說是對華行動，不當專注意於青島的攻佔，須重視更遠大的戰略，採取主動外交政策，以果決態度，使中國投入日本懷抱，與之訂立防禦同盟。具體事項；一為中國內亂或與他國交戰，日本給以兵力援助，負保全中國領土、維持治安之責。二為中國承認日本在南滿、內蒙的特殊地位，將統治權讓與日本。三為日本須取得德國在山東的所有權利，如鐵路、礦產。四為中國將福建要港讓與日本，並給與該省全部礦權。五為由日人訓練中國陸軍、海軍。六為統一中國軍械，採用日制，由日本協助於各要地設兵工廠。七為整頓中國財政，以日人任顧問。八為延用日人為中國教育顧問，各地設立日語學校。九為中國與他國訂立借款租地讓地條約，須得日本同意。

加藤謂第一至第四號的實行為絕對必要，應竭盡手段，以求貫徹。第五為勸告事項，但總期實現。日置益提出時，並未露示，迫袁全部接受，並嚴守秘密。

經過長時間的交涉，一九一三年十一月五日，中俄換文，俄國承認中國在外蒙的宗主權，中國承認外蒙的自治權、不駐兵、不和_圖_書設官、不殖民，僅可任命大員及專員，分駐庫倫等地，其他問題另行協商。一九一四年九月，中、俄、蒙三方代表會於恰克圖，俄國多方刁難，袁世凱不敢強爭。一九一五年六月七日，中、俄、蒙成立協約，俄蒙商務專條繼續有效，活佛受中國冊封，外蒙設立自治官府，得與他國訂立有關工商事宜條約，限定中國駐庫倫大員及各地專員衛隊，中國對外蒙僅存宗主權的虛名。

英國對西藏的侵略，亦於辛亥革命之時，復行轉急。一九一一年十一月，駐拉薩的川軍譁變。達賴十三世得英國餉械之助，嗾使西藏僧番圍困川軍，擾及西康。一九一二年，袁世凱命四川、雲南派兵赴援，印度總督亦遣達賴自大吉嶺回藏。北京英國公使抗議中國進兵，要求不得干涉藏政，否則不承認民國政府，將以實力協助西藏獨立。袁的政權有賴英國支持，命西征軍停進，開復達賴名號，拉薩駐軍被迫繳械，第二年，達賴與庫倫活佛互認獨立。

民國成立後，孫中山以民族平等，袁世凱就外蒙利害，分勸外蒙取消獨立，活佛請袁先與俄國相商。俄國並不欲於此時使外蒙與中國分離，但望排除中國的勢力。因為外蒙力量薄弱，如果獨立，或將成為俄國的負擔，如果坐視不問，中國對外蒙古的統治勢必加強，最好是使外蒙自治，由俄國獨佔經濟權益，顧慮的為日本、英國的態度。一九一二年，分別與日、英成立密約及諒解，劃分俄、日在內蒙古的勢力範圍，而以西藏為對英的交換條件。同年十一月三日，與外蒙簽訂所謂「俄蒙協約」，俄助外蒙自治，代為練兵，保持現有秩序，不准中國派兵移民。另訂一「商務專條」，俄人在外蒙享有自由居住、往來、免納出入口稅，開辦銀行、郵政，租購土地，經營工、商、林、礦，航行河流權。

袁世凱知道這幕交涉重大，他的初步對策，一為故示強硬，使日本有所瞻顧，並希見諒於國人。一月十九日，他對他的日籍顧問阪西利八郎，斥日本竟以亡國奴對待中國，中國絕不作朝鮮第二。外交次長曹汝霖復告日置益，謂日本要求難以接受，接著各省將軍聯名反對。二為將內容外洩，促起輿論與列強的注意，期對日本有所影響。一月二十二日，北京報紙刊出此項消息，美國駐華公使芮恩施（P.S. Reinsch）亦獲悉要求的大概。三為拖延時間，以觀變化。一月二十七日，更易外交總長，以陸徵祥代孫寶琦為手法之一。日本對於袁的權術及隱衷，一一窺破，絲毫不以他與各省將軍的表示為意，但頗重視消息的漏出，招來列強的干涉，警告北京外交部勿施遠交近攻之計，應迅速談判。

八月十五日，日本對德發出最後通牒，要求德軍艦退出中國海面，將青島交付日本。同日，知照中國，盼信任日本，倘中國發生內亂，願協助平定。青島問題，中國不宜自行處置，否則將引起嚴重後果。北京德使館以事機急迫，有意將青島交還，曾與北京商談，立遭日本詰問。中國駐德公使亦在柏林試談，德政府以日本既發出最後通牒，不容再作其他考慮。再者，青島的命運決定於歐洲戰場，確信最後勝利，必屬於德國。北京轉詢英、美態度，英以日本參戰成為定局，縱令德將青島交還中國，日和-圖-書本亦不承認，仍必出以戰爭。美以日本保證對華無領土企圖，將來青島可歸還中國，並聲明不損害美國在華利益，表示滿意。中國建議將青島暫交美國接管，日後再歸還中國。美國不欲另生枝節，說是無能為力。

日本對德宣戰前後，日本報紙紛主照日、韓先例與中國締結協定，並刊載自製的「中日新議定書」。八月二十五日，駐華公使日置益建議外相加藤高明，與袁世凱交涉，袁如承認旅順、大連租期延長為九十九年，允日人在南滿、東蒙有居住營業自由，借用日款建造武昌至九江、南昌至杭州鐵路，日本可令中國革命黨人離境。

美國為唯一尚未捲入大戰漩渦的大國，芮恩施電告國務卿白萊安（WJ Bryan），謂中國的獨立與門戶開放已受到威脅。中國如予拒絕，日本將製造中國變亂，作為軍事行動的口實。中國應將二十一條通知美國，美國應與英國取得諒解。白萊安的看法有些兩樣，不若芮恩施的積極。威爾遜要白萊安注意日本目前在華地位和意向，命芮恩施對中日談判暫不干預。

日本深知袁急欲帝制，所顧慮的為國人的反對，特別是國民黨。二十一條甫一提出，即對袁利誘威迫。日置益先表示願保障袁的地位及身家安全，取締在日本的革命黨、留日學生，糾正在華日本浪人商民行事。繼謂日本人民懷疑袁的態度，常抱反感，有援助革命黨倒袁之議。今次條件，須絕對同意，方可證明對日親善，以後日本可遇事相助。若遷延遲疑，將生不虞事態，至有更甚的要求。加藤面告中國駐日公使陸宗輿，為袁永久計，應與日本結合。中國秩序雖已漸次恢復，隨時仍有發生動亂可能。袁為自身考慮，對共和政體將作何改變，殊值得三思，如因政體而引起革命，恐非袁本人所能防止。大隈開門見山地說，中國若行帝制與日本為同一國體，當樂於贊同。日本報紙宣稱，中國苟能與鄰邦視善，不論政體如何，皆所歡迎，要親善就須答應日本的要求。袁於這些言論不能無動於衷，袁克定亦殷望做到中、日唇齒相依。

英恐俄人利用蒙人插足西藏，勾結一向親俄的達賴，因之希望與中國早了藏事。一九一三年十一月，中英藏三方代表在印度西姆拉（Simla）會議，依英國代表麥克馬洪（A.H. McMahon）的要求，一九一四年四月二十七日，訂一暫時草約，分西藏為內外二部，以青海南部及四川西部為內藏，其以南及其以西為外藏，劃為自治區。中國不在西藏駐兵、設官、殖民，僅可於拉薩派一大員，英國派一商務委員，各置衛隊，達賴由中國授以封號，但未得北京承認。七月二日，英國逕與西藏簽訂正約並換文，劃分藏、印東界，即所謂「麥克馬洪線」。是後達賴東犯，西康幾盡為所陷，事實上西藏等於脫離中國。