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不過，話雖這樣說，但威爾遜也好，麥迪遜也好，倫道夫也好，甚至漢密爾頓也好，其實心裡都很清楚：各邦政府是不能完全廢除的。各邦授權也是必須適當保留的。因為合眾國畢竟是各邦聯合的結果。沒有聯合，固然沒有各邦，沒有各邦，也不會有聯合。從這個意義上講，特拉華代表迪金森的觀點是對的——邦，是未來國家長治久安的基石。

所以，費城會議一開始，他們就把「全國最高政府」的口號提出來了。從理論上講，這當然沒有甚麼問題。誰都知道，邦聯的情況不佳，就因為沒有這樣一個政府。所以這一提案在會議一開始便以六邦贊成（馬薩諸塞、賓夕法尼亞、特拉華、弗吉尼亞、北卡羅來納、南卡羅來納）、一邦反對（康涅狄格）、一邦棄權（紐約代表團贊成反對各半）通過，成為制憲會議的第一個政治決議。

這樣看來，一七八七年以前的美利堅合眾國，就有點不三不四，非驢非馬。她固然不是聯邦，更不是單一制民族國家，卻也不是嚴格意義上的邦聯。因為她的成員並不是真正擁有完全獨立主權的國家，而是具有半國家性質的邦。這些邦是「聯合獨立」（即聯合建國），連自己也說不清到底算不算主權國家。所以，這個聯合體不變不行。當然，變，也有兩種變法。一是十三個邦完全獨立，各自建國，建國之後，願意聯合就組成邦聯；不願意聯合就各自散伙。或者願意聯合的就聯合，不願意聯合的就不聯合，也可以三三兩兩地聯合成好幾個邦聯（南北戰爭時南方各州就搞了這樣一個邦聯）和*圖*書。另一種變法，則是十三個邦完全放棄主權，組成一個統一共和國，即變成「一個主權，一部憲法，一個政府」的單一制民族國家（nation）。麥迪遜、倫道夫、漢密爾頓他們最早的想法，就是後一種。

建國的關鍵，也在授權，但情況與制憲有所不同。制憲要解決的，是新憲法從哪裡獲得授權；建國要解決的，則是新憲法向甚麼人授權。也就是說，制憲的麻煩是「誰來授」（人民授權還是各邦授權），建國的麻煩是「授給誰」（全國政府還是各邦政府）。因此，制憲的分歧，主要表現為邦權和民權之爭；建國的分歧，則主要表現為邦權和國權之爭。用蘭欣六月二十日的話說就是：制憲會議到底是堅持現在的邦聯制，還是要背離這個基礎？而用倫道夫六月十六日的話來說則是：是死守聯盟方案不放，還是實施建國？

前面說過，所謂合眾國，可以是邦聯，也可以是聯邦。邦聯和聯邦是不同的。邦聯是兩個或者兩個以上國家的聯合體。邦聯成員國保留主權，但在軍事、外交等方面採取一致行動。聯邦則是由若干個具有國家性質的行政區域（邦或州）聯合而成的統一國家。他的特點是，全國有統一憲法和最高政府，各行政區域也有自己的憲法和政府。前一條，把邦聯和聯邦區別開來。後一條，把聯邦和單一制民族國家（nation）區別開來。也就是說，單一制民族國家各行政區域（省市縣）沒有區域憲法和依據區域憲法設立的政府。邦聯則沒有統一憲法和最高政府，唯獨聯邦和圖書都有。另外，邦聯的成員（國家）擁有完全獨立的主權，民族國家各行政區域（省市縣）完全沒有主權，而聯邦制度中的邦或者州則既有主權，又部份交出主權。可以說，擁有「半主權」。

當然，這是典型的「國權主義」言論。國權主義，通常稱作國家主義。其政治綱領和觀點，是主張建設單一制民族國家（nation）。與此相對應，主張將美國建成聯邦的，則被稱為聯邦主義。但聯邦是最後妥協的結果，此前並沒有甚麼「聯邦主義」，也沒有國家主義和聯邦主義之爭，只有強調國權的一派，和強調邦權的一派。後者被稱作「邦權主義者」。邦權主義和強調國權的主張相互妥協，就產生了「聯邦主義」。所以，在雙方達成妥協之前，「邦權主義」的對立面就應該叫做「國權主義」，不應該叫做「國家主義」，就像《聯邦憲法》生效之前的state應該叫邦而不能叫州一樣。妥協之後，仍主張建設單一制民族國家的，就叫「國家主義」；仍主張維持邦聯制度的，就叫做「邦聯主義」；而同意國權與邦權並存的，則叫「聯邦主義」。我認為只有這樣說，才是尊重歷史，也才能揭示為甚麼原來的國家主義者（實為國權主義者）後來會變成聯邦主義者。麥迪遜和漢密爾頓一樣，開始也是國權主義者，不過不像漢密爾頓那麼激進，也不像他那麼鋒芒畢露。他只是提出了一個建立全國最高政府的主張。但即便如此，一個全國，一個最高，便足以讓許多人產生疑慮。事實上會議剛剛開始，就有南卡羅heｔuｂｏｏｋ•ｃom•ｃoｍ來那的兩位平克尼代表提出了疑問，其中查爾斯．平克尼問的，就是「倫道夫先生的意思是不是要完全廢除各邦政府」。此後，六月二日特拉華代表迪金森，六月六日特拉華代表里德，六月八日馬薩諸塞代表格里，也都提出了類似的問題。這些人並不是或不完全是邦權主義者，卻也都主張保留或適當保留邦權，可見事情絕非漢密爾頓所想像的那麼簡單。

不過，雖然大多數人都贊成建立一個「全國最高政府」，但這個政府應該怎麼建，大家心裡都沒有底，具體的方案也眾說紛紜。比如全國議會，由主張兩院的，也有主張一院的；行政長官，有主張一人的，也有主張多人的；最高法院的下級法院，由主張設立的，也有主張不設的。至於議員、總統、法官的任期和報酬、產生方式等等，更是難以統一。這些想法如此同床異夢，甚至背道而馳，又公說公有理，婆說婆有理，會議也就從原來設想的百米賽跑變成了中長跑，最後又變成了馬拉松。於是，隨著討論的深入，代表們發現，建立全國最高政府這件事，遠沒有想像中的那麼簡單。就連特拉華代表團團長里德都認為僅僅改良邦聯體制已無濟於事。里德在六月六日的發言中說，對舊邦聯體制作些修修補補，不過是在舊袍子外面套件新衣服。邦聯本來就是建立在一些臨時性原則基礎之上的，不可能持久，也沒法修補。唯一的出路，是在新基礎上建立一個好政府。這也是大多數代表的共識。看來，這次會議的任務不但要由修約變成制憲，同時還要由改制變成建國和圖書。

路德．馬丁的這個說法遭到了威爾遜的反駁。威爾遜說，誰說各殖民地從大不列顛獨立出來時它們也就彼此獨立了？《獨立宣言》可不是這麼說的（他把獨立宣言讀了一遍）。獨立宣言說，「這些聯合殖民地從此成為而且理應成為自由獨立之邦」。可見，各邦是獨立了，但不是單獨獨立，而是聯合獨立。而且，獨立之時，那已是邦聯。這意思當然很清楚，沒有聯合，就沒有獨立，我們這些邦，和本來就獨立的那些國家不是一碼事。

堅定的邦權主義者主要是馬里蘭的路德．馬丁和紐約的蘭欣。而且，他們都拿英國來說事。蘭欣在六月二十日說，國權主義將要造成的傷害，比起當年的大不列顛來，簡直是有過之而無不及。路德．馬丁在六月十九日的發言中則說，脫離了大不列顛，就使十三個邦處於自然狀態，只不過結成聯盟罷了。他們加入邦聯時是平等的，現在也是平等的。如果誰要把他們弄得不平等，他自己是決不會讓步的。

麥迪遜他們當然是主張建國的。實際上，按照麥迪遜最初的想法，是要沒收各邦政府權力，集中於「全國最高政府」，只不過沒有明說罷了。明確說出這一主張的是漢密爾頓，時間是在六月十八日。漢密爾頓是五月十八日到會的，但整整一個月基本保持緘默。一是出於對那些年長資深、德高望重的代表的尊敬，而是因為自己處境尷尬——他和本邦代表團另外兩位代表的觀點實在是根本對立。但在六月十八日，他忍不住作了長達五個小時的發言，集中闡述了他的制憲綱領和建國主張。他認為，如ｈtｔps://ｗwｗ.hｅtｕbｏｏk•cｏm•ｃｏm果還讓各邦抓住主權不放，那麼無論對邦聯制度如何修補，都將無濟於事。唯一的辦法，是把全部主權都集中到一個總體政府，哪怕這個政府是君主制的。因為在他看來，大不列顛政府，是世界上最好的。而英國人能把國家治理得那麼好則要歸功於他們傑出的憲法。因此，君主立憲制，是最好的制度。如果我們的君主還是選出來的，那就更好了。相反，要在如此遼闊的國土上建立一個共和政府，則叫人絕望；而再給邦聯議會擴權，則不是造成一個壞政府（甚麼事情都做不了），就是不再有政府（政府權威被各邦瓦解）。反正，在同一疆域內，不可能並存兩個主權。所以，總體政府必須吞併各邦，否則它就會被各邦瓜分。

事實上，要想既樹立國權，又保留邦權，就只能實行聯邦制。因為只有聯邦才既有全國憲法和全國政府，又有各邦憲法和各邦政府。不過，這個問題的最終解決，卻又是由另一個難題引起的。這就是，蛋糕應該怎麼分？

因此，六月二十日，即制憲會議第二階段的第一天，與會代表一致同意將制憲方案中「全國政府」（National Government）這個稱謂，改為「合眾國政府」（Government of the United States）。這不是文字遊戲，也不是偷換概念，而是建國理念的重大變化。它意味著國權主義和邦權主義心照不宣的暗中妥協。因為幾乎所有的代表都意識到，邦聯制和單一制恐怕都行不通。他們為未來的美利堅合眾國設計的，將是一種新的國家制度——聯邦。