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淞滬地區是中華民國的經濟中心，首都南京的門戶，任何人都能看出加強淞滬地區和長江沿線防禦的重要性。蔣介石在很久以前就為長江沿線保衛問題與他的德國籍軍事顧問塞克特進行過多次討論。蔣介石說，一旦中日開戰，他準備在必要時放棄華北而集中全部力量保衛長江流域。他又表示，從政治上來看，長江以南遠比長江以北地區重要，況且華北的地方實力派軍隊沒有任何軍事價值。

事實上，自一九三二年底從洛陽遷回南京後，對於首都南京在對外戰爭中的安全問題，國民政府和蔣介石一直有所考慮，對於非常時期政府的遷都之舉，也時有籌劃。一九三六年，南京國民政府在制定有關總動員計畫時，就擬有非常時期把政府遷移到株洲的方案。

十一月十六日晚，國防最高會議在鐵道部防空室內舉行，蔣介石以國防最高會議主席的身分主持會議，並在會上作了《國府遷渝與抗戰前途》的講話，明確告知與會者，國民政府將遷移到重慶。接著講了遷往重慶的理由，他從弱國對強國作戰來考慮，強調要有根據地的觀點，是具有戰略遠見的。中國遷都重慶首先粉碎了日軍妄圖脅迫中國在南京作城下之盟，以達到其速戰速決以屈服中國的美夢，同時也表明中國雖在華北和淞滬連戰失利，但仍決心移師再戰，抗戰到底，鼓舞了全國軍民的士氣與民氣。其次，中國政府移駐重慶後，將逐步建立鞏固的後方基地，展開全國範圍的持久抗戰大戰略格局。八年抗戰的實際情況也正是這樣，中國政府以四川為抗戰基地的核心，以陝甘為左翼，雲貴為右翼，基本扼守「三陽」一線的陣地，組織了全國國力堅持長期抗戰。

蔣介石以四川為中日戰爭後方基地的思想，就這樣確立下來。從此，他開始督導四川軍政當局為之做準備，要求他們改革政治，整頓軍隊，統一幣制，轉移風氣，開發交通，巴山蜀水由此也揭開了歷史的新的一頁。

在國民政府宣布遷都時，蔣介石對持久戰略計畫又作了詳細表述。他說：

但是，國民政府未能及早確定工廠內遷的目的地，也致使內遷工廠蒙受了巨大損失。一九三八年初，遷至武漢的工廠相繼復工。但隨著形勢危急，國民政府被迫下令再次拆遷。驚慌中，遷至武漢以及武漢的工廠分成三路：一路向南，遷往湘南、湘西和桂林；一路向北，遷往陝西；更多的廠礦則向西，遷往四川。遷往四川的工廠、人員以宜昌為集散地，經川江入川。川江航道水急灘多，時逢枯水期，因此大批的物資、無數的人員被滯留。當時在宜昌候渡者每日逾千人，工礦物資堆積江岸綿延數里。地面日軍步步進逼，空中日機晝夜轟炸，形勢異常危急。在這次內遷中，許多人員死亡，大批的物資損失，數量之大，實無法估量。僅參與搶運內遷人員、物資的民生公司就有一百一十六人獻出了生命，十六艘輪船被日機炸沉。

對日一戰或遲或早，總之不可避免，「九一八」事變後，日本在滿洲所作所為已經使蔣介石隱隱意識到了這點。不過，不只是因為內部紛爭沒有結束，自己的權威還沒有完全樹立，就是首都南京的安全對蔣介石來說也是一個頭痛的問題。中國要下定對日抗戰的最後決心，就必須尋覓一個比洛陽、西安更為安全，而且地大物博、資源豐富的地區，來作為戰時國家與政府的根據地。

十一月二十日，蔣介石代表國民政府就遷都重慶發表宣言：「自盧溝橋事變發生以來，平津淪陷，戰事漫延。邇者暴日更肆貪黷，分兵西進，逼我首都。察其用意，無非欲挾其暴力，要我為城下之盟。」「國民政府茲為適應戰況，統籌全局，長期抗戰起見，本日移駐重慶，此後將以最廣大之規模，從事更持久之戰鬥，以中華人民之眾，土地之廣，人人本必死之決心，以其熱血與土地，凝結為一，任何暴力不能使之分離。外得國際之同情，内有民眾之團結，繼續抗戰，必能達到維護國家民族生存獨立之目的。」

大批難民從東部和沿海來到後方，帶來了比西部地區先進的生產技術和文化思想。妥善安排難民，也促進了落後地區經濟發展與區域開發。因為救濟難民本身就是中華民族堅持抗日、捍衛民族生存權利的偉大事業的一部分，救濟難民活動也就使得國統區社會各階級、階層、團體的人士，不分黨派、信仰、性別團結在國民政府周圍，都在這場爭取國家獨立和捍衛民族生存的鬥爭中得到了貢獻自己力量的機會。

幾月來的經歷，南京城裏的市民已經習慣了在淒厲的防空警報聲中東躲西藏。看多了血肉模糊的場面，雖然時常也情不自禁地流下悲傷的眼淚，但已沒了最初的悸動。兵荒馬亂的時月，人命比紙還賤，老百姓最清楚這一點。在近代歷史上，古老的石頭城也不知見證了多少血腥的屠戮。但是現在的南京畢竟不同於當年，這裏可是中華民國的堂堂首都啊！小日本也真是欺人太甚了！當憤恨充滿了胸膛，死亡對人來說也就不再是一種恐懼。烽火連三月，東邊的戰事還在繼續，進展似乎不是很妙。是啊，好長時日已經沒有看見有國軍途經這裏去增援了；長江上卻多了無數樹枝、茅草掩蓋著的小木船；去上游的船票、車票也越來越難買了。守軍敗退、政府將遷地辦公的傳言開始多起來。

「九一八」事變後不久，蔣介石接受錢昌照的建議，設立參謀本部國防設計委員會，進行工業資源調查和擬訂開發計畫，力圖建立「國防工業」的新佈局。

漆黑的夜幕籠罩著騷動了一天又復歸冷清的石頭城，「中山號」艦船上的官兵還在忙碌著，附近的陸地上到處都是荷槍實彈的士兵。一行身穿長袍頭戴禮帽的人在軍警的護衛下，匆匆的走來，被迎上艦船。上船的那一剎那，一陣江風吹過，這行人不禁打了一個寒戰。今年的冬天似乎來得特別早，十一月的南京已經能感受到冬的寒意了。曉霧初開，晨光熹微，「中山號」啓錨溯江西航。一位年近七十的老者，不顧江風的寒冷，執意站在甲板上，滿懷留戀之情地望著南京城漸漸遠去。唉，有生之年，不知能否凱旋啊！「現在中央已經決議，將國民政府遷移到重慶了。」

雖然此時國民政府已正式宣告遷都重慶並開始在重慶辦公，但這時遷到重慶的只是國民政府、國民黨中央的少數部門，多數部門特別是那些主要職能部門，諸如軍政、外交、經濟、財政、內政、交通等部暫時遷到了武漢或長沙等地，政府的主和*圖*書要負責人蔣介石、汪精衛、孔祥熙、何應欽、張群、白崇禧、徐永昌、陳誠等均齊集武漢。一方面是為了便於指揮前線的抗戰，另一方面是因為蔣介石對於四川的政局還不放心。

戰局發展的情況也正是這樣，掃蕩或殲滅敵軍的目標雖然沒有達到，但確實把侵華日軍主力吸引過來，為機關、人員、工廠向後方的轉移爭取了寶貴時間。

對於這樣的規劃和部署，蔣介石在一九三六年七月會見即將離任的財政顧問、英國人李滋羅斯時，曾進一步闡釋說：「對日抗戰是不可避免的。由於中國力量尚不足以擊退日本的進攻，我將儘量使之拖延。但當戰爭來臨時，我將在臨海地區做可能的最強烈抵抗，然後逐步向內陸撤退，繼續抵抗。最後將在西部某省，可能是四川，繼續維持一個自由中國，以待英美的參戰，共同抵抗侵略者。」這一戰略構想，以中國地域條件做基礎，充分估計到敵我雙方實力相差懸殊，最終落腳於依靠持久戰略贏得最後勝利。

一九三七年七月廿二日，軍委會經蔣介石同意後，密令設立國家總動員設計委員會，規定作為總動員業務中心的「資源動員」由資源委員會召集實業部、軍政部、財政部、全國經濟委員會、交通部、鐵道部會同籌辦。資源委員會隨即召集各機關開會，詳細闡述了內遷的意義：其一，可以增強抗戰力量；其二，可以避免這些工業因城市失守而淪於敵手。

會議的當晚，國民政府主席林森率隨從十餘人，由南京登「中山艦」，十七日晨，啓錨溯江西航，十九日，抵漢口，廿二日，抵宜昌，改乘吃水較淺的「民風輪」入川，於廿六日下午四時到達重慶，受到軍政當局和各界民眾十餘萬人的熱烈歡迎。國民政府的文官、參軍、主計三處的職員，預定於十一月廿九日、三十日分乘「民政」、「民貴」輪到渝。同時，國民政府在南京的各軍政機關也開始向重慶、武漢、長沙等地轉移。

此前，擔任京滬警備司令官的張治中於七月三十日提出，保衛上海應「先發制敵」之策，蔣介石同意這一建議。不過，直到淞滬戰役打響，在將戰役限制在何種規模的問題上，蔣介石還有些許猶豫。因此，八月十八日，蔣介石派陳誠和熊式輝赴上海考察戰事。

內遷工作展開後，國民政府所經營的兵工、軍需工廠及其他廠礦在其主管部門的組織下，比較順利地遷至內地。雖然這些國營廠礦在機器設備、技術力量、企業管理和工人數量諸方面均優於民營廠礦，但靠它們構建抗戰應敵的國防經濟體系，最大限度地保障軍需民用，還是遠遠不夠的，這就必須動員廣大的民營廠家一同遷往內地。

十一月廿六日，林森等抵達重慶。三十日，國民黨中央執行委員會秘書長葉楚傖、中央監察委員會秘書長王子莊及中央委員吳稚暉、丁惟汾、鈕永建等率中央黨部職員四十餘人抵達重慶。

國民政府遷都重慶後，府址設在曾家岩原重慶高級中學內。這是由重慶市政府工務科組織工人於十一月廿五日加緊改建完成的。十二月一日，國民政府正式在重慶開始辦公。

不過，當時蔣介石的持久消耗戰略更多的是「堅守待變」，希望得到國際的干涉。但是不久後，上海和太原就相繼失守，期待的國際干涉也沒有出現，蔣介石認為，「戰火擴展得非常迅速，而且是漫無際限」。在失望同時，他也做了積極的補救，認為「此時，中國方面為謀長期抗戰，必須有盱衡全局的戰略部署」。

引敵沿江西上的戰略計畫既定，蔣介石特意加速了上海戰事的爆發，而日本海軍方面，也正急於侵佔上海、南京。雙方在淞滬地區的大戰便是在所難免的了。

其實在蔣介石的心中已經有了一個比較理想的去處，那就是四川。早在民國初年蔣介石即認為：在中國各省之中，能作「革命根據地」的，「只有兩省可當選，第一是廣東，其次就要算是四川了。因為四川人口眾多，物產豐富，都在任何各省之上，而四川同胞的天性，富於民族的情感，一貫的忠於主義，勇於革新。」自此之後，蔣介石就始終看好四川，始終堅持其「蜀粵並重」的思想。只是由於川地軍閥聯合抵制中央勢力入川，加之西南其他幾省也不穩定，他的計畫才一直未能實施。

南京國民政府成立後，蔣介石仍以極大的興趣關注著四川的局勢，想盡辦法力圖消除四川這個中國的重要省分的割據狀態，只因長時期陷於與各地新舊軍閥及中國共產黨的戰爭之中他也覺得力不從心。

工廠內遷不僅刺|激了重慶、貴陽、昆明、桂林、西安等中國西部經濟相對發達地區近代工業的發展，同時在西部和中部靠西的邊遠地區造成了若干近代工業新的生長點，在一定程度上改變了戰前中國不合理的工業佈局，為內地工業的迅速發展以及滿足抗日戰爭的軍需民用奠定了較為堅定的物質基礎，從而支撐國民黨軍隊正面戰場的抗戰。

以調查為主要目的的「國防設計委員會」在一九三五年完成了它的使命，接替它的是一個叫「資源委員會」的機構。資源委員會隸屬軍委會，在國防設計委員會的基礎上組建，以建設國營企業，尤其是重工業為中心任務。抗戰爆發後，在工廠內遷的過程中，資源委員會起了關鍵的作用，非軍工企業的內遷是全面抗戰爆發後的事情。北方戰事一起，上海的形勢也日趨緊張。對於占全國工業百分之七十六以上的沿海沿江民營工業，尤其是比重甚大的上海民營工業，應該如何處置？這是一個迫在眉睫的問題。

兩天後，蔣介石又以《四川治亂為國家興亡的關鍵》為題，進一步闡述了四川在中國抵禦外來侵略的戰爭中所處的重要地位。在講演中，他比較明確地提出了對日作戰的問題，不再籠統地說什麼民族復興了。

兩天後，陳誠在彙報戰況時，再次印證了蔣介石原先的擔心：華北戰事擴大無可避免，敵如在華北得勢，必然利用其快速裝備沿平漢路南下直趨武漢，這樣就截斷了南京政府同西北和西南地區的聯繫。陳誠建議「擴大淞滬戰事，以牽制之」陳誠的話，促使蔣介石最後下定了決心。如此便有了以下作戰計畫：「國軍以一部集中華北，重疊配備，多線設防；以主力集中華東，迅速掃蕩淞滬敵海軍根據地，阻止後續敵人之登陸，或乘機m.hetubook.com.com撲滅之。」因此，八月下旬以後，中國調集更多的部隊投入滬戰，使日本不斷增兵。淞滬戰役的擴大，標誌著國民政府和蔣介石所設計的抗日國防戰略計畫開始實施。

蔣介石定下對南京「短期固守」方針的同時，下達了相關的指示：「既作短時間守城之望，則不必將全部之基幹部隊全部犧牲，須預為撤退之掩護。」「若是迫不得已放棄南京時，各防守部隊撤退，得有掩護。」顯然，南京城的放棄、失陷，在蔣介石看來，是意料之中的事。

為了保障人員遷徙的順利進行，國民政府提供部分交通工具，組織難民集體遷徙，並專門制定了《非常時期運送難民辦法》、《賑濟委員會運送配置難民總分站及招待所辦事通則》等行政法規，同時在後方劃定專門區域安置難民。國民政府在難民流經沿途設立運送配置難民總分站和招待所，以解決過往難民的飲食、住宿、醫療問題，行政當局救助難民的工作得到了民間的互助組織和社會慈善團體的大力支持。

七月下旬，蔣介石下手令：「各院部會實施動員演習及準備遷地辦公並限三日具報。」

但作為國民黨中央負主要軍事與國防責任的軍事委員會委員長蔣介石認為：抵抗暴日，即使將中樞機構遷到洛陽，「而政府所在地，仍不能算作安全」

同日，四川省政府主席劉湘代表全川民眾，致電國民政府主席林森，表示竭誠歡迎，電文說：「頃讀我政府宣言，知為適應戰況，統籌全局，長期抗戰起見，移駐重慶。有此堅決之表示，益昭抗戰之精神；復興既得根據，勝負終自我操。不特可得國際之同情，抑且愈勵川民之忠愛。欣誦之餘，謹率七千萬人，翹首歡迎。」

不過四川等地的軍閥很快就識破了他的用心，在「剿匪」問題上也多是三心二意，不願與紅軍拚個你死我活。在發現紅軍有很強的戰鬥力後，更是不願戀戰，只是希望他們走得越快越好。

十二月七日，國民黨中央黨部也正式在范莊辦公地舉行遷渝後的首次執監委聯席會議，並開始在渝辦公。

一九三八年八月，蔣介石在紀念「八一三」的講話中再次強調：我們的戰略，是以持久抗戰，消耗敵人的力量，爭取最後決戰的勝利。在這種持久戰略思想的指導下，蔣介石及其國民政府制訂了戰略防禦的階段性戰略方針，即「確立持久作戰的基礎，不惜以空間換取時間，以消耗敵人兵力，並使敵備之力分陷入泥淖而不能自拔。」

十一月廿一日，蔣介石的電報紛紛發往各省政府、省黨部及各戰區將領，對遷都的意義作了詳細說明，同時強調：「國民政府移駐重慶，我前方軍事不但絕無牽動，必更堅決奮鬥，就整個抗戰大計言，實為進一步展開戰略之起點。」

國民政府內遷工廠的決策是在抗戰全面爆發後緊急制定的。上海工廠的拆遷就是在炮火中進行的，因此，給工廠拆遷造成了極大困難。一是組織紊亂：最初負責拆遷的部門多、職責極不明確，部門間相互扯皮、各行其是的現象極為嚴重。只是到了十一月十四日，由各相關機關派代表聯合組成廠礦遷移監督委員會，才全面統一了工廠內遷的領導權。

淞滬會戰雖然給我軍造成巨大損失，但在戰略意義上卻收穫巨大。正如當時任作戰部長的黃紹竑所說：「『八一三』事變的發生，是出乎日本意料之外的，亦可以說日本是被動的，而我國是主動的。最高統帥的決策，是要以主動的姿態，先把上海的敵軍根據地摧毀，然後再主動地向華北作戰，即使不能把敵人根據地剷除，亦須吸引其兵力到這方面，以攪亂其既定的計畫。」

一九三八年四月，國民黨在武漢舉行了臨時全國代表大會。大會通過的綱領性文件中提出要「救濟戰區難民及失業民眾，施以組織與訓練，以加強抗戰力量」。把難民問題與抗戰聯繫起來，明確救濟難民並不等同於平時的救災救荒事業，而是與抗戰密切相關，這說明國民政府對難民問題有一定的積極認識。

在十一月十三日上海失守時，蔣介石反思了抗戰前設想的戰略構思，在當天的日記上對於全局的戰略部署作了說明：「抗戰最後地區與基本戰線，將在粵漢、平漢兩鐵路以西」；「日本統帥部原想在淞滬決戰中取得勝利後結束戰爭，而日軍趁我軍自淞滬戰場上失利之際，乘勝突破防線，向我國首都南京進攻」；「我國政府於十一月二十日宣布移駐重慶」；「政府西遷的開始，也即我國抗日戰爭全盤大戰略完善與實施的開始」。

疏導難民的方式有兩類：一為遣返回鄉，一為遣送後方。為了安置難民，國民政府也煞費苦心。據統計，一九三七年至一九三九年，受政府救濟者，單是江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、河南五省，為數已達四百餘萬人。家計稍裕，自行設法者，或得親友相助，或隨公私機關而遷者，約在一千萬人以上。

這個構想實際是吸收了蔣百里的抗日戰略思想後形成的。蔣百里是民國時期著名的軍事家與戰略家。早在二十世紀二〇年代，蒋百里就已預見中日之間必會發生大戰認為抗戰的根據地應設在三陽（洛陽、襄陽和衡陽），決戰將在平漢、粵漢鐵路以東。蔣運用古典兵法，分析日本軍國主義必然採用「速戰速決」的作戰方針，我則應事事與之相反，進行「彼第一，我第二」的持久戰，「以空間換取時間」，相機予以打擊。戰力預置華東，引敵由東向西，軸向攻防。蔣介石特別敬重蔣百里的遠見卓識，多次向他徵求對日作戰意見，蔣介石的長江防線戰略構想也是在蔣百里思想的影響下逐步進行完善的。

一九三七年八月二日，蔣介石在南京召開高級軍事會議制定抗戰計畫，同時設立大本營。八月十八日，蔣介石在高級軍事會議上指出：「倭寇要求速戰速決，我們就要持久戰、消耗戰」；四個戰術原則是：「以主動牽制被動，固守陣地，堅持不退，軍民結合，設法使敵機大炮失效」；「就中日相比，敵方兵力遠遠大於我國，當然是敵強我弱，如不進行持久戰，決無力以應付日軍的進攻」

這些地方軍閥的伎倆又怎麼能瞞過精明的蔣介石呢？四川，他是志在必得的。一九三五年三月，蔣介石打著督導「剿匪」的公開旗幟，懷著追剿紅軍、統一川政、尋覓對日抗戰最後根據地的三重目的，率其高級幕僚陳誠、顧祝同、楊永泰、晏道剛等飛抵重慶，開始了他長達半年之久的西南之行，也開始了其規劃四川抗日根據地的過程。四川等地的軍閥畢竟不敢公開地與蔣介石為敵，對他的到來當然只得強作笑顔，勉強歡迎。不過，彼此都心照不宣，倒也相安無事。

到一九三七年初，政府用於江浙陣地建設經費達四十九點七二萬元，占全國實發總經費的百分之六十九點三，遠高於華北等地。在江海防方面，整理順序為「先求鞏固長江下游之江防，其次漸及粵、閩、蘇、魯諸海岸」，將重點放在寧滬一帶。正如在戰前日本人即已注意到的那樣，淞滬一帶「構築了堅固的陣地網」。

此後，由於健康原因，塞克特將https://www.hetubook.com.com幫助中國組建軍隊和為準備日軍突襲南京而進行防衛的工作逐步交給他的副手法根豪森。一九三五年八月二十日，法根豪森給蔣介石呈送了一份《關於應付時局對策之建議》，明確提出以長江為未來對抗日本的主戰場，不得已時退守四川，作為最後抵抗基地。他特別強調對日作戰的戰備方向：「對海正面有重大意義者，首推長江。敵苟能控制中國最重要之中心點直至武漢一帶，則中國之防力已失一最重要之根據，即範圍廣大是也，於是直至內地，中國截分為二。」他預測日本對關內的進攻將兵分三路：第一路將攻擊河北至鄭州方向；第二路攻擊山東與徐州方向；第三路「進出長江，攻擊首都，沿江向上進至武漢」，並認為該路為日軍兵員最多之路。抗日戰爭爆發後，日軍果然在這幾個方向同時發動了進攻。

一九三五年四月，國防設計委員會與兵工署資源司合併，成立資源委員會。該會經過大規模的調查研究和實地考察後，擬訂了建立「國防工業」新佈局的第一個藍圖《重工業五年建設計畫》。該計畫「擬以湖南中部如湘潭、醴陵、衡陽之間為國防工業之中心地域，並力謀鄂南、贛西以及湖南各處重要資源之開發，以造成一主要經濟重心。」同年，國民黨五大通過《請興築滇省通江通海通緬鐵道以應國防需要而闢經濟泉源案》，指出「中日戰禍一觸即發之際，沿江沿海隨時有被封鎖之虞」。因此，國民黨五屆一中全會通過《確定國民經濟建設實施計畫大綱》，明確規定基本工業、重大工程建築，均須擇國防後方安全地帶來建設。國民政府資源委員會擬定的三年重工業計畫，也均分佈於雲南、四川、青海及湘鄂赣等內地。

蔣介石已經明確地表達了持久抗戰是戰略的持久，而不局限於一時一地了。

一九三七年十月下旬，上海戰事日益吃緊，為摧毀中國的抗日決心，日本還出動飛機頻頻轟炸南京。首都南京所受威脅日趨嚴重，遷移政府及國都之舉更是迫在眉睫。十一月十二日軍事委員會委員長、行政院院長蔣介石就遷都重慶的事與國民政府主席林森進行了會商。十三日，軍事委員會有關負責人何應欽、白崇禧、徐永昌等也頻頻舉行會議，商討政府的遷移事宜，「議定將南京非作戰機關一一向上流移走，以備長期抗戰」。十五日，此時已代行國民黨中央政治委員會職權的國家最高決策機關————國防最高會議決定：「國民政府及中央黨部遷重慶，軍事委員會遷移地點，由委員長酌定；其他各機關或遷重慶，或隨軍委會設辦事處，或設於長沙以南之地點。」遷都大計就這樣定下來了。

雖然廠礦遷移監督委員會的成立已因上海淪陷而對上海工廠遷移起不到應有作用，但它成立後即刻派員前往蘇州、無錫、常州及浙江、山東等地指導工廠拆遷，為搶運當地物資起到了一定作用。

這年五月，蔣介石關於對日戰爭的國防佈局漸漸地有了輪廓，「應以長江以南與平漢路以西地區為主要陣地，以洛陽、襄陽、荆州、宜昌、常德為最後陣線；而以四川、貴州、陝西三省為核心，甘肅、雲南為後方。」

持久消耗戰略的實施，關鍵還在於把日軍拖入預定的戰略防禦區域，穩定戰線。對於當時日軍對上海的戰略企圖，蔣介石心中是有數的，他在和陳誠、熊式輝的談話中說：

同年十月六日，蔣介石又在成都四川省黨部擴大紀念周上作了題為《建設新四川的根本要道》的講演，再次強調了四川地位的重要及其與國家治亂、民族興衰的密切關係，再次公開、明確地強調了四川是中國首屈一指的省分，「天然是復興民族最好的根據地」的觀點。

淞滬戰役打響後，日軍大舉進攻上海，十四日，國民政府發表自衛抗戰聲明書。至此，抗日戰爭全面爆發。時任四川省政府主席的劉湘瞭解蔣介石早有以四川為根據地的打算，為消除委員長的顧慮，他主動邀請中央遷川作長期抗戰。蔣介石甚表嘉許，不久他又明確告知國民黨內的部分高級幕僚將遷都重慶。雖然當時尚未正式做出遷都重慶的決定，但國民政府內獲知內情的高級官員，已經開始作西遷重慶的準備工作了。人員和辦事機構已開始分散，有些撤向漢口，有些撤向湖南和廣西。當時，運輸路線有的被截斷了，有的十分艱險，要直奔重慶是很難辦到的。正式宣布遷都重慶以後，不論是機關、人員還是工厰的轉移，事實上都是這些路線輾轉到重慶去的。

一九三八年夏，隨著日軍侵略的加緊，華中重鎮武漢岌岌可危。國民政府委員會於七月十七日緊急命令國民政府及國民黨中央駐武漢各機關，限五天內全部移駐重慶。奉此，先前遷到武漢的各黨政首腦機關開始了一次大規模的西遷：七月十八日起，中央各部門紛紛遷往重慶，十一月中旬，軍事委員會決定駐南嶽各軍事機關全部遷往重慶。十二月八日，中國國民黨總裁、國民政府軍事委員會委員長、國防最高會議主席、海陸空軍總司令蔣介石，也率軍事大本營由桂林飛抵重慶，從而結束了中國近現代史上第一次最大規模的政府首腦機關和國家都城的大遷徙。

「一二八」遷都，我也是親歷過的，沒想到還有第二次，日本人真是過分啦！「一定要支持委員長堅持抗戰，不成功便成仁，堂堂中華豈能任人欺凌！」一股豪氣勃然而起，一掃先前的淒涼悵惘之情。這位爍爍老者就是國民政府的主席林森，中山艦載著他和第一批遷移人員開往戰時的首都重慶的。一場政府機關的大轉移就這樣正式開始了。

歷史記下了這一天——一九三七年十一月十七日。為了化解中國軍隊在北方平原作戰天時、地利、人和均不利的因素，轉劣勢為優勢，更為了把日軍的進攻方向導入預定的國防戰略，蔣介石接受部下的建議，集重兵於淞滬，先發制人，引敵由東向西進攻，造就以逸待勞聚而殲之的局面。相對來說，這對中國軍隊是比較有利的。只因戰局在進行中突變，從日本本土及中國臺灣抽調來的日軍十餘萬人組成第十集團軍，趁我軍換防之際，在杭州灣登陸迂迴包抄上海的中國守軍，戰局突變，軍情危急。如何應對這個可能致命的失誤，需要以變應變。

除了新建，在內陸地區建立新的「國防工業」體系的另一條思路，是將沿海兵工廠內遷。

與此同時，軍事委員會也決定將東部沿海地區各重要都市的居民，特別是政府機關職員的眷屬進行疏散，要求在不使人民感到恐慌的條件下，可先將老弱婦孺遷到他處。為保證政府職員安心工作，機關職員的眷屬則宜先期秘密離開南京。

一九三五年六月廿五日，蔣介石又專門密令兵工署署長俞大維：「凡各兵工廠尙未裝成之機器應暫停止，儘量設法改運於川黔兩省並須秘密陸續運輸，不露形跡，望速派妥員來川黔籌備整理。」

對此，在一九三八年年底，蔣介石作過進一步的總結，他說：「在去年平津失陷的時候，我們不能將全國所有的部隊調到華北去與敵人爭一城一池的得失，而要將我們主力部隊，做機動的使用，節節抵抗，逐步消耗敵人，一定先要引誘他到長江流域來……孫子兵法上又說：『凡先處於戰地而待敵者逸，後處戰地而趨戰者勞，故善戰者致人而不致於人。』我們能誘敵深入，處處地方我軍是先處戰地以待敵，敵人處處地方是後處戰地而趨，在我們完全是以逸待勞，步步致敵，而不為敵人所致。」

這以後，隨著蔣介石在西南三省逗留時間的延長，他進一步加深了對西南三省地勢、氣候、礦藏、物產、歷史、民風民俗的瞭解和認識，國民黨中央勢力也加速了對西南諸省的深入滲透及控制。

為了加強對四川的滲透，讓川地軍官多瞭解外界情況，增強與中央的親和力，削弱川地軍閥對地方的控制，蔣介石發起組建了峨眉山軍官訓練團。八月十一日，蔣介石在峨眉山軍官訓練團又講：「辛亥革命發端於四川。四川既為革命的發祥地，就應該做革命永久的根據地。革命之花，既由四川而放，亦要由四川來收革命最後成功之果。」他說：「我們本部十八省哪怕失去了十五省，只要川滇黔三省能夠鞏固無恙，一定可以戰勝任何的強敵，恢復一切的失地。」

國軍為了拱衛首都南京與保護經濟中心上海，為了國際影響及鼓舞國民的抗敵意識，必須在上海力拒日軍。日軍為「速戰速決」，也一定要堅持在上海作戰。中日兩軍鏖戰淞滬，雙方不斷增兵，演變成近百萬大軍的淞滬大會戰。

抗日戰爭爆發前，中國現代工業主要分佈在東部沿海及長江中下游一帶，內地工業十分薄弱。據國民政府經濟部統計，一九三七年底，全國共有工廠三九二五家（不含東北地區），其中上海有一千兩百三十五家，約占總數的百分之三十；其他沿海各省共有二千零六十三家，占總數的百分之五十一；內地各省工廠只占總數的百分之十九左右。抗日戰爭爆發後，華北和江浙一帶首當其衝，相繼被戰火硝煙瀰漫，為避免東部工廠被日軍摧毀、佔領和利用，同時為保存抗戰的經濟力量，東部工廠必須遷往內地。

當時，各民營廠家主要有三種態度：一是主張將廠礦遷至長江下游的蕪湖地區，認為若遷至內地，「猶魚入枯井，無以為生」；二是不願冒風險，希冀托庇於租界或外商的保護；三是從民族利益出發，積極回應政府的内遷動員。此外，尚有相當一部分廠家持觀望態度。為此，國民政府在運輸、經費、重建及生產等方面給予了一系列優惠政策，取得了明顯效果。到九月十五日前，申請拆遷的廠家就達到一百二十五家，並隨著戰火的蔓延急劇增加。

事實正是如此：遷都重慶是與以長江為戰略重心，以四川為抗戰總根據地，沿長江節節抵抗作持久抗戰的國防戰略計畫緊緊聯繫在一起的，它是這個戰略中重要的一環，而以四川為抗戰大後方的戰略思路，在幾年前就已經在蔣介石的頭腦中形成了。

他明白無誤而又頗為自信地宣稱：在中日戰爭正式爆發後，無論中國的東北、華北及長江下游出現什麼亂子，產生何種困難，但只要川滇黔三省存在，國家必可復興。他還強調，即使「只剩下了我們四川一省，天下事也還是大有可為」。

一九三五年三月四日，在抵達重慶的第三天，蔣介石就在重慶作了《四川應作復興民族之根據地》的公開講演，再次表示了他對四川的高度重視和殷切希望：「就四川地位而言，不僅是我們革命的一個重要地方，尤其是我們中華民國立國的根據地。無論從哪方面講，條件都很完備。人口之眾多，土地之廣大，物產之豐富，文化之普及，可說為各省之冠，所以自古即稱天府之國，處處得天獨厚。」正因為這些優勢，所以「四川應作民族復興之根據地」。

一九三六年，蔣介石的構想第一次正式以文件形式寫入了中國參謀本部擬定的《國防計畫大綱草案》：「以四川為作戰總根據地，大江以南以南京、南昌、武昌為作戰根據地，大江以北以太原、鄭州、洛陽、西安、漢口為作戰根據地」；「長江以南與平漢路以西為主要線，洛陽、襄樊、荆宜、常德為最後三線，以川、黔、陝三省為核心，甘淇為後方」。國防計畫中還就重要工廠內遷提出了積極設想，要求設法遷移到根據地或總根據地。

如何迅速而有效地解決難民問題，便成為擺在國民政府面前的一項緊迫任務。針對嚴峻的形勢，國民政府調整了已有的救濟機構，制定了各項救濟難民辦法。一九三七年九月，國民政府頒佈了《非常時期救濟難民辦法大綱》等法案，規定難民須向當地賑濟機構登記，由賑濟機構發給白布印製的難民證，並根據難民的情況，予以飲食、住宿、醫藥等方面的救濟。

會議最後決定劃分八個組，分別從速討論動員辦法，並決定由資源委員會派專門委員林繼庸赴滬與廠商洽商遷移事宜，這是國民黨官方首次提出遷移上海民營工廠。不過，對於民營工業的內遷，政府的指示是「在野人士自動組織起來準備內遷」。

昨晚的緊急會議上，蔣委員長宣布了他倆議定的遷都方案，那是迫不得已的舉措！是啊，委員長說得有理，「對外作戰，首先要有後方根據地。如果沒像四川那樣地大物博人口密集的區域作基礎，那我們對抗暴日，只能如『一二八』時候將中樞退至洛陽為止。而政府所在地，仍不能算作安全。」

「上海失守，南京固難守住，這是顯而易見的事。不過我們要把眼光放遠一些，應從全盤戰局著想。敵人侵華，早已處心積慮。我最擔心的是敵人如果由河北打到山西，渡過黃河，由陝西南下四川，進而進攻雲南、貴州，再由西向東席捲……到那時，縱使我們有沿海各省，敵人可用海軍封鎖海口，形成數面包圍夾攻，我們還有生路嗎？我們唯一的辦法，就是在上海開闢戰場，迫使其力量分散。至於我們的兵力，不妨逐漸西移，遷都重慶，誘敵沿西而上，就變成敵人難攻而我們易和-圖-書守了。只要我們能堅持抗戰到底，未有不把敵拖垮的。」

一九三七年十一月十六日，蔣介石在國防最高會議上作了《國府遷渝與抗戰前途》的講話，在明確宣布國民政府遷移到重慶去的同時，告知與會者，「國府遷渝並非此時才決定的，而是三年以前奠定四川根據地時早已預定的，不過今天實現而已。」

武漢、廣州淪陷以後，抗日戰爭進入戰略相持階段。與正面戰場戰事相對沉寂的同時，自全面抗戰開始以來波瀾迭起的工廠內遷的洪流，也逐漸平靜下來。到一九四〇年，內遷工廠「除小部分因在遷移旅途中失事，機件損失，無法復工外，有百分之七十以上的廠礦都已完畢了他的行程，在新地建廠復工」，工廠內遷至此基本完成，但並沒有結束。在此後的數年中，隨著戰事的進一步擴大，仍有部分地區的一些工廠先後內遷。

「八一三」淞滬會戰及南京會戰時，兩地均有大量的人口西遷，但那個時候就離開的還多是些達官貴人。大量難民的西遷，是在南京失守之後，而社會下層的大量西遷人口，以鄰近南京的安徽滁縣、明光、鳳陽、定遠一帶為多，「鳳陽難民」或「安徽難民」在大後方一時成了難民的別稱。這一帶之所以有大量難民西遷，主要是由於日軍在南京的大屠殺造成的。

隨著平津等重要城市的陷落與華東局勢的緊張，國民黨最高層也逐漸意識到，「遷都」是一個緊迫的任務了。軍委會在八月四日開會時，討論過遷往武漢的提議。八月六日，國民政府有關部門又內定當首都遭受敵人空軍激烈襲擊則遷往衡陽衡山。雖然如此，但直到上海「八一三」事變爆發前夕，在「政府究竟應遷往何處」的問題上，仍未做出最後決定。

十二月十三日，日軍攻佔南京，原以為中國將屈膝求和以結束戰爭，蔣介石卻發表「中國持久抗戰」的《告全國國民書》。

難民救濟使許多流亡民眾免於饑寒死亡，這對於堅定抗戰決心，增強民族凝聚力起了積極作用，從而大大有益於抗日戰爭的進行。

「八一三」事變後，上海已成為戰爭的前沿陣地，這個問題更是刻不容緩。一些企業界知名人士紛紛致函國民政府，請求政府協助工廠內遷。首先提出將上海工廠內遷的是大鑫鋼鐵廠總經理余名鈺。七月十四日，他致函國民黨有關當局，「呈請政府協助內遷」。七月下旬，中華國貨聯合會代表所屬三百餘家工廠、十餘萬員工上書國民政府，要求政府迅速組織工廠內遷，並表示：「誓為我政府長期抗戰作後盾，以爭取最後勝利」。八月五日余名鈺又書呈蔣介石，請「指定辦法，將商廠在最短期間內移設內地」，「使民間實力得以保全，長期抵抗，得以達到最後勝利之目的」。民營工廠內遷的呼籲，得到了國民政府的認可。

統帥部立即決定，繼續引敵由東向西，國軍主力仍向浙西、皖南轉移，準備依託近年來修建的長江防禦工事迎敵。但此時從華北抽來的日軍第六師團在白茆口登陸，與從杭州灣登陸偷襲迂迴之敵形成對上海的合圍。幾十萬中國軍隊如何撤出，又只能隨機應變了。基於「持久戰略，以空間換取時間，誘敵主力於該方面」之構想，統帥部安排了旨在掩護撤退的南京保衛戰。

其實，在此之前，國民政府已經開始有意調整經濟部署了。早在一九三二年十一月，蔣介石接受錢昌照的建議，在參謀本部設立了國防設計委員會，著重進行國防經濟資源的調查研究，籌劃在內陸地區建立戰時軍事、經濟工業的計畫，謀求戰時供應國防需要和經濟自給自足。一九三四年一月二十日，國民黨四屆四中全會上通過了《確立今後物質建設方針案》，規定：於經濟中心區不受外國兵力威脅之區域，確立國防軍事中心地；全國大工廠、鐵路及電線等項之建設，均應以國防軍事計畫為綱領，由政府審定其點及設備方法：大工業今後避免集中於海口，須首先完成鐵路西向內地之幹線。

一九三四年十月，中國共產黨領導的紅軍在第五次反「圍剿」中失利，被迫開始長征，在湘江被阻擊後轉向進入貴州，一直覬覦著西南的蔣介石發現，控制西南的機會到了。他在電令西南各地軍閥調兵圍追堵截紅軍的同時，派出大量的中央軍向西南地區進發，企圖乘機統一包括四川在內的大西南。蔣介石寧願紅軍少吃敗仗，而要讓西南地方軍閥多吃敗仗，以達到將中央勢力伸入當地、消滅地方割據、完全控制西南的目的，蔣介石此時的「追剿紅軍」其實是「醉翁之意不在酒」的「一石雙鳥」之計。

德籍總顧問的上述建議和分析為蔣所接受。蔣介石和國民政府據此做出應戰戰略，開始經營長江流域國防設施的建設。一個以京滬作為主前哨陣地、以長江作為戰略中心、以四川作為抗戰總根據地，沿長江行節節抵抗的國防計畫也在蔣介石的頭腦中初步形成了。

在全面抗戰爆發以前，蔣介石與國民黨當局便有了關於在中國中部內陸地區建立新的國防工業體系的設想和內遷兵工廠的計畫，個別重要兵工廠全部或部分內遷已經拉開了工廠內遷的序幕。

一九三五年冬，中國軍事當局密令張治中在京滬地區修築抗戰工事，在上海至南京之間構築了國防陣地。武漢外圍的國防工事自一九三五年夏就已動工，一九三六年初，蔣介石又指示陳誠：「武漢要塞工程應從速著手進行，晝夜趕築，務限本年四月底完成。」他還告誡程潛等人：「對於長江中游，及上游，均籌建遊動炮陣地，以期節節防守。」

作為一國統帥，蔣介石深知中日之間必有一戰，在進行剪除異己的內戰的同時，他也在認真思考對日作戰的方略。蔣介石固然料到日軍可能首先將侵略的矛頭指向華北，但他始終認定，日本將以上海、南京及長江為主要進攻方向，而富庶的京滬地區也將是國民政府用以吸引牽制日軍兵力的最大誘餌。

雖然蔣介石及國民黨中央早在一九三五年即確定以四川為對日抗戰的根據地，「七七」事變後又開始考慮首都的安全，作了遷地辦公及遷政府到安全地區的打算。但國民政府最後作出遷都重慶的決定，還是經歷了一個過程的。

一九三二年，「一二八」事變時，為免除黨政各首腦機關直接暴露於日軍的攻擊與威脅之下，國民黨中央政治會議決定把政府遷移到洛陽。後又做出了一旦華東地區戰事擴大，政府將退守中原與西北的打算。

「這一次戰鬥，絕不是半載一年可了。一經開戰，最後必分勝敗。如就兵力及國力比較，我國殊少勝利把握。但毅然與之作戰，且有最後勝利的自信者，係基於以下三項根據：（一）自二十四年以四川為後方根據地後，即以四川為國民政府之基礎。敵如入川，至少需三年時間，此為敵人的時間所不許可。我軍節節抵抗，誘其深入。愈深入内地，於我抗戰愈有利。（二）只要國民政府不被消滅，我之國際地位就能確立。敵人驕橫暴戾，到處樹敵，在兩三年以內即難維持下去。我一時一地之得失，無害於根本大計。唯一方針，就是持久。（三）阿比西尼亞之亡國，雖因國際正義之不張；但中國在地理上與軍事上，與阿國不同。我國不僅幅員廣大，且有極堅強的抗敵意識。故日本決不能亡我。」