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「三三制」原則提出後，許多幹部思想不通，擔心「會削弱共產黨的領導」，擔心會失去「流血犧牲鬧革命，打土豪、分田地建立的政權」。毛澤東認為有必要做一些說服工作。十一月六日，陝甘寧邊區第二屆參議會開幕，通過施政綱領是這次會議的重要議題。毛澤東在開幕式上有針對性地闡述了陝甘寧邊區施政綱領的原則和意義。他說：「中國共產黨提出的各項政策，都是為著團結一切抗日的人民，顧及一切抗日的階級，而特別是顧及農民、城市小資產階級以及其他中間階級的。共產黨提出的使各界人民都有說話機會、都有事做、都有飯吃的政策，是真正的革命三民主義的政策」。「這樣的政策我們叫做新民主主義的政策。這是真正適合現在中國國情的政策」。

在指導邊區工作中，毛澤東關心的另一個重要問題是幹部之間的團結。陝甘寧邊區是在劉志丹、謝子長、高崗等創建的西北革命根據地的基礎上建立起來的，中央紅軍到來後，邊區在中共中央直接領導下迅速地擴大發展起來。但大批外來幹部的湧入也帶來一些矛盾，有一些外來幹部看不起本地幹部，甚至說「陝北人只能建立蘇區，不能當紅軍」，引起本地幹部的不滿。這是一個值得嚴重注意的問題。本地幹部同當地的民眾有著長期的血肉聯繫，如果不能團結好本地幹部，也就不可能在當地人民中深深地紮下根來。毛澤東發現這個問題後，立即予以糾正，做了大量的耐心的協調工作，他把重點放在教育外來幹部上，要他們像看待自己的兄弟姐妹一樣看待本地幹部，主力部隊要幫助發展地方武裝，加強相互之間的團結。

為了統一對財政經濟工作的領導，中共中央決定由林伯渠、朱德、任弼時、李富春、高崗組織中央財政經濟委員會，以林伯渠為主席。中共中央除每星期召開一次政治局會議外，增加了書記處工作會議，由在楊家嶺的政治局成員毛澤東、任弼時、王稼祥、王明、張聞天、陳雲、凱豐七人組成。在這一段時期內，政治局或書記處的會議幾乎每次都要談到財政經濟問題。毛澤東還請周恩來、董必武將重慶的經濟書籍「盡力搜集寄來」。

蘇德戰爭在六月二十二日爆發。這場戰爭的突然爆發是出人意外的。中共中央和毛澤東迅速作出了反應。戰爭爆發的第二天，毛澤東為中共中央起草了一個決定，提出要建立反法西斯的國際統一戰線。七月上旬，毛澤東致電周恩來，強調指出：「不管是否帝國主義國家，凡反法西斯者就是好的，凡助法西斯者就是壞的，以此來分界限」，作為處理對外關係的基本準則。

在這個時期中，毛澤東下大力氣對財政經濟工作進行了研究。他在致謝覺哉的信中寫道：「近日我對邊區財經問題的研究頗感興趣，雖仍不深刻，卻覺其規律性或決定點似在簡單的兩點，即（一）發展經濟；（二）平衡出入口。首先是發展農、鹽、工、畜、商各業之主要的私人經濟與部分的公營經濟，然後是輸出三千萬元以上的物產於境外，交換三千萬元必需品入境，以達出入口平衡或爭取相當量的出超，只要此兩點解決，一切問題都解決了。而此兩點的關鍵，即糧鹽二業的經營。」「今年之僅僅注意公業投資未能顧及私業投資，是由於等著公營事業救急的特殊情況，由此產生的害則是與民爭利（壟斷）及解決不了大問題。明年決不能繼續這個方針，僅有鹽業投資是明年應該繼續的，而其他公營的農、工、商業則只當作必要的一部分繼續下去。」要把鹽作為例外，因為邊區北部盛產食鹽，鹽的收入是邊區政對除公糧外的最大收入，鹽的外銷占邊區對外出口的百分之九十。「鹽的第一個好處是解決出入口平衡問題。出入口問題一解決，則物價、幣價兩大問題即解決了。」

八月十三日，中共中央召開政治局會議，會議同意毛澤東所提方針：「根據革命與戰爭兩個基本特點，邊區應從發展經濟與平衡出入口，以解決人民生活與政府財政兩方面問題。規定：發展經濟應以民營為主，公營為輔，平衡出入口，增加鹽的運銷，以官督民運為主，自由運鹽為輔。」在六次會上，毛澤東還強調，在革命與戰爭的環境下，部分的強制性負擔不但是必要的，而且是可能的。

一九三九年初，陝甘寧邊區召開第一屆參議會。它是人民普選產生的。參議會經過民主選舉，選出高崗為議長、張邦英為副議長，林伯渠為邊區政府主席，高自立為副主席。會議還制定出「陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領」。毛澤東在這次會上提出邊區的建設方向是要成為「抗戰的堡壘」和「民主的模範」。他還提出一九三九年邊區的施政方針是：大大發展國防經濟，發展農業、手工業，改良人民生活；發展國防教育，辦初級的高級的學校，開展識字運動，使邊區人民大大提高文化水準；大大推進國防的民眾運動，加強軍事訓練。這是毛澤東對邊區建設的初步設想。毛澤東指導下的陝甘寧邊區第一屆參議會開闢了根據地民主政治的新局面，朱德評價說：「在中國，由議會選舉政府，決定施政方針，邊區是第一個」。它實際上成為後來人民代表大會制度的雛形。

正是在這種情況下，毛澤東響亮地發出了「自己動手，豐衣足食」的號召。蕭勁光回憶：「一天，毛澤東同志把林伯渠、高崗和我找去，對我們說：我們到陝北來是幹什麼的呢？是幹革命的。現在日本帝國主義、國民黨頑固派要困死、餓死我們，怎麼辦？我看有三個辦法：第一是革命革不下去了，那就不革命了，大家解散回家。第二是不願解散，又無辦法，大家等著餓死。第三靠我們自己的兩隻手，自力更生，發展生產，大家共同克服困難。他的這段話，既風趣，又易懂，像一盞明燈，一下子把我的心照亮了。我們三人不約ｗww•ｈｅtuｂooｋ.com•com而同地回答說：大家都會贊成第三種辦法。毛澤東同志聽了，笑笑，接著說：現在看來，也只有這個辦法。這是我們的唯一出路，是打破封鎖、克服困難的最有效最根本的辦法。」

毛澤東對邊區的工作一向十分看重。他認為這是關係到中國共產黨能否團結人民、堅持抗戰的根本問題。不管在什麼地方，離開當地人民群眾真心實意的支持，堅持抗戰也好，建設根據地也好，都是談不上的。

陝甘寧邊區的建設對其他抗日根據地也產生了巨大的示範作用。從華北敵後抗日根據地回到延安的彭德懷這樣評價：「這個邊區給全國，給敵後做了很多事情，把革命的三民主義，也是新民主主義在陝甘寧邊區認真實現了，對全國來說有很大的啟示作用，因為這是國民黨人幾十年講要實現的三民主義，而實際上沒有做。對敵後所有解放區亦有很大的幫助，這裡的許多經驗介紹給敵後解放區，使他們的民主建設得到更快的、更順利的進行，對堅持戰爭準備反攻有好處。」

為了統一黨內的思想，中央政治局委託毛澤東找林伯渠、謝覺哉、任弼時、朱德等談話，溝通意見，解決分歧。毛澤東採取「先做個別商討，然後再開會議，較為有益」的辦法，做了許多耐心細緻的工作。

這篇報告同毛澤東後來起草的《開展根據地的減租、生產和擁政愛民運動》、《組織起來》等文章是中共中央領導陝甘寧邊區和各抗日根據地的經濟工作的基本綱領。

一九三八年四月，國民黨臨時全國代表大會通過一個抗戰建國綱領，標榜「三民主義暨總理遺教為一般抗戰行動及建國之最高準繩」，並且提出「組織國民參政機關，團結全國力量，集中全國之思慮與識見，以利國策之決定與推行」。但國民黨自己從來沒有認真這樣做過，甚至背道而馳。只有毛澤東領導陝甘寧邊區卻認認真真地做起來，並且超過了那個綱領的要求。林伯渠回憶道：「國民黨臨時代表大會通過的抗戰建國綱領，一經傳達到我們這裡時，我們馬上就召集各種會議，最後召集了群眾大會，進行了一個熱烈的討論。不僅通過了決議擁護這個綱領，而且事實上，這個綱領，在我們邊區的條件之下，是已經實現了的。」

到一九四〇年秋，情況發生了變化。這時，國民黨停發八路軍軍餉，並對抗日根據地實行經濟封鎖，邊區的外援全部斷絕。與此同時，邊區內遭受了嚴重的旱、病、水、雹、風五大災害的侵襲，災情幾乎波及每一個縣。陝甘寧邊區是一個地廣人稀的地區，只有一百四十萬老百姓，土地也比較貧瘠，要保證供給軍隊和機關學校人員的衣食需要是有困難的。

為了提高勞動生產率，毛澤東號召開展變工互助，把農業勞動力組織起來。毛澤東後來總結這樣做的好處是：「在農民群眾方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，而使農民自己陷於永遠的窮苦。克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化；而達到集體化的唯一道路，依據列寧所說，就是經過合作社。」毛澤東強調：組織起來，「這是人民群眾得到解放的必由之路，由窮苦變富裕的必由之路，也是抗戰勝利的必由之路。每一個共產黨員，必須學會組織群眾的勞動。」

最初，黨內對如何解決財政經濟問題存在著不同的意見。任弼時、朱德以及邊區中央局的一些負責人主張採取積極發展的方針。具體辦法主要是：整理稅收和發展生產，發展生產的資金主要依靠軍隊組織人民運鹽和增發邊幣。林伯渠、謝覺哉擔心這些作法會加重人民負擔，因此主張把解決困難的基點放在節約和拖欠黨政軍的經費上，不贊成增發邊幣。鹽的產運銷在政府管理下實行自由貿易。

根據毛澤東的提議，中共中央政治局把原有的邊區黨委改成中共邊區中央局。規定除軍事活動須經中央軍委主席毛澤東批准外，邊區黨政各部門工作和軍隊的日常工作都統一於邊區中央局領導下。中央局書記是高崗，副書記是謝覺哉，常委有蕭勁光、高自立、張邦英、王世泰、劉景範。中央還決定由這年春天從蘇聯回國的任弼時代表中共中央負責指導邊區工作。毛澤東雖然很忙，但對邊區工作中的重大問題管得還是很多。不久，中共邊區中央局又同中共西北工作委員會合併，改為中共西北中央局。邊區黨政軍領導的統一與團結的加強是陝甘寧邊區在極端困難的情況下仍得到鞏固和發展的重要保障。

儘管如此，中國共產黨和它所領導的抗日根據地軍民面對的局勢依然十分嚴峻。從一九四〇年開始，在日本侵略軍的殘酷掃蕩和國民黨頑固派的嚴密封鎖下，敵後抗日根據地和陝甘寧邊區已出現嚴重的經濟困難，到一九四一年進入極端困難時期。

精兵簡政這個「極其重要的政策」是黨外人士、不久擔任陝甘寧邊區政府副主席的李鼎銘提出來的。一九四一年十一月在陝甘寧邊區二屆一次參議會上，李鼎銘等提出有關財政問題的提案，建議「政府應徹底計劃經濟，實行精兵簡政主義，避免入不敷出經濟紊亂之現象」。還提出了五項具體實施辦法。這個議案提出後，曾產生爭議。有些人擔心這會使邊區在遭到敵軍進攻時沒有足夠的力量來抵擋。毛澤東看到李鼎銘等的提案後非常重視，他把整個提案抄到自己的本子上，重要的地方用紅筆圈起，並在一旁加了一段批語：「這個辦法很好，恰恰是改造我們的機關主義、官僚主義、形式主義的對症藥」。毛澤東後來說：「『精兵簡政』這一條意見，就是黨外人士李鼎銘先生提出來的；他提得好，對人民有好處，我們就採用了。」十二月，中共中央發出精兵簡政的指示，要求切實整頓黨、政、軍各級組織機構hetubook.com.com，精簡機關，充實連隊，加強基層，提高效能，節約人力物力。根據中共中央的指示，陝甘寧邊區先後進行三次精簡，取得很大成效。

林伯渠、謝覺哉都是黨內德高望重的長者，深受毛澤東的敬重。為了說服這兩位老同志，毛澤東多次登門拜訪，常常談至深夜。凡是這兩位老同志提出的問題，毛澤東都要請邊區中央局去核實情況，做出答覆。林伯渠、謝覺哉也非常信任毛澤東。謝覺哉說：「毛澤東同志從不輕臧否人」，所以願意同他談心裡話，單在一九四一年七、八月間，謝覺哉寫給毛澤東的信就達數萬言。對林伯渠、謝覺哉的每一封來信，毛澤東都「過細地讀了」，並且及時寫了回信。他在一封信中說：「事情確需多交換意見，多談多吹，才能周通，否則極易偏於一面。對下情搜集亦然，須故意（強所不願）收集反面材料。我的經驗，用此方法，很多時候，前所認為對的，後覺不對了，改取了新的觀點。客觀地看問題，即是孔老先生說的『毋意，毋必，毋固，毋我』，你三日信的精神，與此一致，盼加發揮。此次爭論，對邊區，對個人，皆有助益。各去所偏，就會歸於一是。」還說：「事情只求其『是』，閒氣都是浮雲」，「求達『和為貴』之目的」。毛澤東曾懇切地向林伯渠表示，工作中遇到什麼困難，可以隨時找他，說：「我雖不能為你分憂，但人事調整方面可多少幫你的忙」。

為什麼要實行這樣的政策？毛澤東繼續說：「中國社會是一個兩頭小中間大的社會，無產階級和地主大資產階級都只占少數，最廣大的人民是農民、城市小資產階級以及其他的中間階級。任何政黨的政策如果不顧到這些階級的利益，如果這些階級的人們不得其所，如果這些階級的人們沒有說話的權利，要想把國事弄好是不可能的。」他強調：「國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權利。」

關於黨內在財政經濟問題上產生爭論的原因，毛澤東認為主要是由於缺少經驗，對沒有做過的事，誰也難以說有十足的把握，因此應該加強調查研究，多掌握第一手材料。他說：「凡人（包括共產黨員）都只能根據自己的見聞即經驗作為談話、做事、打主意、定計劃的出發點或方法論，故注意吸收新的經驗甚為重要，未見未聞的，連夢也不作。」他要求負責起草財經綱領的陳正人多聽取邊區政府銀行行長朱理治、財政廳廳長南漢宸、建設廳廳長高自立、八路軍總後勤部部長兼政委葉季壯及糧食局、貿易局的意見，因「他們是實際經手人員，從他們收集各方面確實的材料與意見，起草的東西方更準確」。毛澤東還為高克林的《魯忠才長征記》寫了按語。高克林採訪城關區副區長魯忠才等人後所寫的這個調查報告，記述了城關區第一次運鹽的經過，講到不少過去不曾遇見過的新情況和新經驗。毛澤東號召大家向高克林學習，「把那些『下筆千言，離題萬里』的作風掃掉」。

為改變第一屆邊區會議選出的邊區政府負責人全部是中共黨員的狀況，毛澤東提議：「這次參議會選舉邊區政府正副主席時，兩個副主席中要有一個是由非黨的進步人士充當。」根據這個原則，第二屆邊區參議會以無記名投票的方式選出高崗為參議會議長，綏德縣的開明紳士安文欽為副議長，林伯渠為邊區政府主席，米脂縣的開明紳士李鼎銘為副主席。選出的邊區政府委員十八人中，中共黨員人數有七人，超過了「三三制」的規定，德高望重的老共產黨員徐特立馬上申請退出，按得票多少的次序，改由一名非黨人士遞補。

為了寫好這篇報告，毛澤東做了大量的準備工作。他請李富春、南漢宸等協助收集整理了有關糧食、稅收、貿易、金融、財政、供給等方面的大量材料，並告訴他們：每個材料「要說政策、說工作，是向廣大的幹部說話，使他們看了懂得政策的方向，懂得工作的作法。在說政策說工作時要批評錯誤意見，批評工作缺點，使他們有所警惕。每樣要有點歷史，有點分析，又有一九四三年應如何作法。」

毛澤東這些細心觀察並研究了實際工作中積累的新經驗後提出的意見，終於基本上統一了幾個月來黨內對如何解決邊區財政經濟問題存在的不同認識。

在這個時期中，毛澤東還要求邊區政府全力支持農民發展生產。他認為農民富裕起來了，才能有力地支持抗戰。西北局和邊區政府根據毛澤東的指示，採取了三項措施：第一，制定優待移民、難民的政策，鼓勵他們開荒生產；第二，開展減租減息，調動廣大農民的生產積極性；第三，宣導勞動競賽，表彰勞動模範。這些措施推動了群眾性的大生產運動轟轟烈烈地開展起來，湧現出大批勞動英雄。農民獲得實際好處後，更加把自己的命運同共產黨、八路軍緊緊地聯在一起。

賀龍的這段講話，恰當地說出了毛澤東領導邊區建設、戰勝嚴重經濟困難的重大歷史貢獻，也描述出了他在工作中那種嚴格尊重客觀實際、耐心傾聽各種不同意見、在實踐中細心觀察、對複雜情況從多方面進行分析、經過慎重研究後果斷地作出判斷、使問題得到妥善解決的優良工作作風。

毛澤東特別強調認真做好經濟工作在全域中的極端重要性。他指出：「我們不是處在『學也，祿在其中』的時代，我們不能餓著肚子去『正誼明道』，我們必須弄飯吃，我們必須注意經濟工作。離開經濟工作而談教育或學習，不過是多餘的空話。離開經濟工作而談『革命』，不過是革財政廳的命，革自己的命，敵人是絲毫也不會被你傷著的。」針對某些人輕視經濟工作的態度，毛澤東還指出：「食之者眾，生之者寡，用之者疾，為之者舒，和*圖*書是要塌台的。因此，大批的幹部必須從現在的工作或學習的崗位上轉到經濟工作的崗位上去。而各級黨部、政府、軍隊、學校的主要負責同志必須同時充分地注意經濟工作的領導，要調查研究經濟工作的內容，負責制訂經濟工作的計畫，配備經濟工作的幹部，檢查經濟工作的成效，再不要將此項極端重要的工作僅僅委託於供給部門或總務部門就算完事。」

一九四一年六月三日，陝甘寧邊區政府召開縣長聯席會議，討論征糧問題。天正下著大雨，會議室突然遭到雷擊，延川縣代縣長李彩雲被電擊死。事後，一個農民便說：老天爺不睜眼，咋不打死毛澤東？保衛部門要把這件事當作反革命事件來追查，被毛澤東制止了。這個農民的話引起了毛澤東的深思：一個農民為什麼會說出這樣的話來，它反映我們工作中到底存在什麼問題？毛澤東後來談到這件事時說：「一九四一年邊區要老百姓出二十萬石公糧，還要運輸公鹽，負擔很重，他們哇哇地叫。那年邊區政府開會時打雷，垮塌一聲把李縣長打死了，有人就說，唉呀，雷公為什麼沒有把毛澤東打死呢？我調查了一番，其原因只有一個，就是公糧太多，有些老百姓不高興。那時確實公糧太多。要不要反省一下研究研究政策呢？要！」

無論在談話或書信中，毛澤東對解決邊區財政經濟的幾個具體問題都坦率地講了自己的意見，並十分注意聽取林、謝二位老同志的意見。他在給謝覺哉的一封信中，懇切地說：自己提出的論點，「如你及林老覺得有錯誤，即祈毫不客氣，一一指正，以歸一是」。

在軍隊的帶動下，機關和學校也開展了轟轟烈烈的大生產運動。毛澤東和中央以及地方各部門負責人都帶頭開荒生產，交公糧。毛澤東在楊家嶺窯洞對面的山溝裡，開墾了一塊長方形的地，種上蔬菜，一有空就去澆水、拔草。通過大生產運動，邊區實現了「自己動手，豐衣足食」的目標。單單一九四一年和一九四二年兩年中，軍隊和機關學校靠自己動手而獲得解決的部分，占了整個需要的大部分。毛澤東說：「這是中國歷史上從來未有的奇蹟，這是我們不可征服的物質基礎。」它不僅支持了艱苦的抗戰，而且積累了經濟建設的經驗，培養了一批幹部，這是不能拿數字來計算的無價之寶。

同年十二月八日，日本突然偷襲美國在太平洋的主要海軍基地珍珠港，太平洋戰爭爆發。英、美立即對日宣戰。美國同德、意之間也相互宣戰。國民黨政府在中日戰爭已進行了四年多以後，這時才正式對日本宣戰，同時對德、意宣戰。這樣，反法西斯的國際統一戰線形成了，中國國內的國共關係也得到進一步的緩和。

最初，邊區各部門的用糧來源於兩個方面：一個是征糧，徵收的對象主要是地主和富農，中農負擔很輕，貧農全無負擔；另一個是靠邊區政府撥款採購。一九四〇年，外援斷絕後，邊區政府已沒有足夠的財力購糧，只能全部依靠征糧。一九四〇年所徵收的公糧，供應到一九四一年三月時，在部分地區已出現斷糧現象。不久，各地糧食供應普遍發生恐慌。政府先後買糧一次，借糧兩次，才勉強支撐下來。為了保證一九四二年的供給和歸還一九四一年的借糧，中共中央與邊區政府經過再三研究，決定一九四一年征糧二十萬擔。這當然是不得已的，但比一九四〇年徵收的公糧九萬擔增加了一倍多，是抗戰以來邊區征糧數字最高的一次。群眾深感負擔過重，普遍出現不滿情緒。

這個《綱領》中，值得重視的是在政權建設方面規定貫徹「三三制」原則。它寫道：「本黨願與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，並在候選名單中確定共產黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員有三分之二為黨外人士充任。共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦。」

「三三制」的實行，使邊區新民主主義的政權建設發展到一個新階段，成為全國最進步的地方。「這裡一沒有貪官污吏，二沒有土豪劣紳，三沒有賭博，四沒有娼妓，五沒有小老婆，六沒有叫化子，七沒有結黨營私之徒，八沒有萎靡不振之氣，九沒有人吃磨擦飯，十沒有人發國難財」。毛澤東自豪地說：現在全國要辦新民主主義，有沒有一個樣子呢？我講已經有了，陝甘寧邊區就是模範。這也是新中國面向世界的形象。一位外國朋友說：「到中國不到延安看不到新中國。」

一九四〇年，隨著新民主主義理論的提出，在有了這樣明確的指導思想後，毛澤東就把陝甘寧邊區做為一個「試驗區」。他在這年三月初的邊區黨政聯席會議上明確地提出：「邊區的方向，就是新民主主義的方向。」他以很大的力量，指導邊區政府將新民主主義政治、經濟、文化的基本原則，根據邊區的環境和條件，加以具體化。邊區中央局副書記、陝甘寧邊區政府秘書長和政府黨團書記謝覺哉在日記中寫道：「毛主席粗枝大葉的新民主主義論，在邊區就要把它細針密縷起來。」「這不是一件易事，要求中央更加注意邊區，要求在邊區工作的同志更加努力」。為此，毛澤東對邊區的情況進行了詳細的調查研究，並在新民主主義理論的指導下，進一步考慮邊區的各項施政方針。一九四一年五月一日，中共陝甘寧邊區中央局發佈了經中共中央政治局批准的《陝甘寧邊區施政綱領》。這個綱領的大部分重要內容是毛澤東審閱初稿時重新改寫的。它共有二十一條，明確體現了中國共產黨堅持的團結、抗戰、進步的總方針，而且對邊區的政治、經濟、文化、教育、法律、知識份子等方面規定出具體政策，為邊區人民勾畫出一個和圖書美好的建設藍圖。

五月八日，《解放日報》發表的社論評論道：「這個綱領所確定的團結抗戰的總方針以及各方面的正確政策，都是我黨對邊區人民及全國各抗日階層各抗日團體以及友黨友軍堅決實行的鄭重諾言。這樣的施政綱領，正是全邊區人民和全國人民所深切盼望的，這是真正保護一切抗日人民利益的綱領，是保護和調節各抗日階層各抗日黨派利益的綱領。近年來，敵後抗日根據地的民主政權頒佈過不少正確的、內容豐富的施政綱領，但均不如此次陝甘寧邊區中央局向選民所提出的施政綱領完善。」

為什麼要實行這些政策？毛澤東這樣回答：「首先是根據於革命與戰爭兩個基本的特點，其次才是根據邊區的其他特點（地廣，人稀，貧乏，經濟落後，文化落後等）。」「邊區有了今年經驗，明年許多事都好辦了。」

為了切實貫徹中共中央關於精兵簡政的精神，毛澤東多次致電華北、華中各抗日根據地，要求他們下大決心實行徹底的精兵簡政，否則「弄到民困軍愁，便有坐斃危險」。在這期間，為了加強陝甘寧邊區的領導，他派原中央西北工作委員會秘書長李維漢到邊區政府工作，希望他到任後，團結內部，在執行黨的各項政策中帶個頭，自覺承擔起試驗、推廣、完善政策的任務。毛澤東還為陝甘寧邊區等抗日根據地的精兵簡政工作制定出具體原則和辦法。他強調：這一次精兵簡政，必須是嚴格的、徹底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不癢的、局部的。在這次精兵簡政中，必須達到精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五專案的。毛澤東的一系列指示和部署對邊區和其他抗日根據地的精兵簡政工作起了重要的推動作用。

毛澤東「真正實際解決了邊區當前最重大的問題（假若沒有飯吃，一切工作都無從說起），他比我們負責領導財經工作的任何同志，更懂得邊區情況（因為他有正確的研究問題解決問題的方法），這是馬列主義經濟學在邊區的具體運用，是活的馬列主義經濟學（不是能讀《資本論》不懂邊幣的經濟學），他不是誇誇其談的提出一般的方針與任務，而是對於每個問題都經過周密的調查研究，總結了過去的經驗教訓，實事求是的確定今後能做應做的事，並詳細指出如何實現的辦法（開荒、移民、水利、紡織合作社、運鹽、調劑勞動力均有極生動模範的例子），他解決了摸索幾年的眾說紛紜的許多財經問題上的原則問題，實際問題。他明確地指出了邊區經濟與財政的大道，提高了全體人民的信心。他真正能使我們克服困難，渡過難關去爭取抗戰勝利。他不僅解決了邊區的經濟問題財政問題，並且給各個抗日根據地和全國都提供了解決問題輝煌的模範的例子。」

對這種局面的出現，毛澤東早有思想準備。抗戰剛轉入相持階段時，他就意識到：「長期抗戰中最困難問題之一，將是財政經濟問題，這是全國抗戰的困難問題，也是八路軍的困難，應該提到認識的高度。」困難一露頭，毛澤東就在一九三八年十二月八日召開的後方軍事系統幹部會上講話中說：我們現在錢雖少但還有，飯不好但有小米飯，要想到有一天沒有錢、沒有飯吃，那該怎麼辦？無非三種辦法，第一餓死；第二解散；第三不餓死也不解散，就得要生產。我們來一個動員，我們幾萬人下一個決心，自己弄飯吃，自己搞衣服穿，衣、食、住、行統統由自己解決，我看有這種可能。接著，又提出通過生產運動來解決和改善邊區軍隊和人民的穿衣吃飯問題。不過那時邊區財政收入還有海外華僑、國內民主人士和抗日團體的捐款，以及國民黨發給八路軍的軍餉的節餘部分，取之於民的賦稅負擔是很少的。

正當陝甘寧邊區的工作在有條不紊地向前發展時，邊區遇到的困難也愈來愈明顯，主要反映在財政經濟問題上。毛澤東這樣寫道：「最大的一次困難是在一九四〇年和一九四一年，國民黨的兩次反共磨擦，都在這一時期。我們曾經弄到幾乎沒有衣穿，沒有油吃，沒有紙，沒有菜，戰士沒有鞋襪，工作人員在冬天沒有被蓋。國民黨用停發經費和經濟封鎖來對待我們，企圖把我們困死，我們的困難真是大極了。」

中共中央下決心實行精兵簡政的主要原因，毛澤東當時是這樣說的：「敵後的嚴重的必然趨勢就是縮小。敵後變化是突然的，在事變後再幹就被動，故要主動和定出辦法」，「在目前，戰爭的機構和戰爭的情況之間已經發生了矛盾，我們必須克服這個矛盾。敵人的方針是擴大我們這個矛盾，這就是他的『三光』政策。假若我們還要維持龐大的機構，那就會正中敵人的奸計。假若我們縮小自己的機構，使兵精政簡，我們的戰爭機構雖然小了，仍然是有力量的；而因克服了魚大水小的矛盾，使我們的戰爭的機構適合戰爭的情況，我們就將顯得越發有力量，我們就不會被敵人戰勝，而要最後地戰勝敵人」。依據這種分析，毛澤東強調精兵簡政是克服困難的「一個極其重要的政策」。

毛澤東贊成積極發展的方針。他提出要實行新的政策，立即投資生產事業，主要是投資鹽的生產。他提出一個怎樣對待邊區的資本主義經濟的重要政策問題，說：各種壟斷的辦法必須立即改變，不要妨礙私利，要實行貿易自由政策，過去實行以公營事業吞併私人事業的政策是不對的。對邊區發展資本主義不要害怕，過去黨內反對發展資本主義的口號，今後改用反對貪污腐化。

糧食問題，這時是邊區經濟工作中最急迫需要解決的問題。

為了減輕老百姓的負擔，毛澤東抓了兩件事。一是號召積極開展以農業為中心的大生產運動；二是實行精兵簡政。

在報告中，毛澤東著重批評了那種離開發展經濟而單純在財政收支問題上打主意的錯誤思想，指出：「他們不知m.hetuboｏｋ.cｏm.ｃｏｍ道財政政策的好壞固然足以影響經濟，但是決定財政的卻是經濟。未有經濟無基礎而可以解決財政困難的，未有經濟不發展而可以使財政充裕的。」「忘記發展經濟，忘記開闢財源，而企圖從收縮必不可少的財政開支去解決財政困難的保守觀點，是不能解決任何問題的。」關於人民負擔問題，他批評了那種不顧戰爭需要、單純地強調政府應施「仁政」的錯誤觀點，寫道：「為了抗日和建國的需要，人民是應該負擔的，人民很知道這種必要性。在公家極端困難時，要人民多負擔一點，也是必要的，也得到人民的諒解。」同時，他還批評了另一種錯誤觀點，就是「不顧人民困難，只顧政府和軍隊的需要，竭澤而漁，誅求無已」。他說：「我們一方面取之於民，一方面就要使人民經濟有所增長，有所補充」，「使人民有所失同時又有所得，並且使所得大於所失，才能支持長期的抗日戰爭」。他總結起來說：「我們黨的正確的口號，這就是『發展經濟，保障供給』。在公私關係上，就是『公私兼顧』或叫『軍民兼顧』。」

一九四一年下半年是國際形勢出現重大轉折的時期。蘇德戰爭、太平洋戰爭是在靠近下半年或在下半年發生的。從此，中國不再是單獨對日作戰，而是和其他同盟國一起對日作戰了。國際關係中的諸種因素，也對中國內部產生更大的影響。

一九四一年是克服邊區財政經濟困難關鍵的一年。打退第二次反共高潮後，中共中央和毛澤東用了許多時間來研究和確定解決邊區財政經濟問題的方針和具體辦法。毛澤東認為：就現實狀態，即不發生大的突變來說，經濟建設一項乃是其他各項的中心，有了吃穿住用，什麼都活躍了，都好辦了。並把解決財政經濟問題看作是「學習治國」。

黨、政、軍、民、學參加的大生產運動是從軍隊開始的。當時，朱德首先提出「屯田軍墾」的建議，得到毛澤東的支持。一九三九年秋從華北調回陝甘寧邊區擔負保衛黨中央和保衛邊區任務的第一二〇師三五九旅，在旅長王震率領下開赴荒無人煙的南泥灣，開荒生產，很快成為生產戰線上的一面旗幟。經過幾年艱苦奮鬥，南泥灣的面貌發生深刻變化，成為「到處是莊稼，遍地是牛羊」的「陝北江南」。一九四三年九月，毛澤東到南泥灣視察時，看到他們取得的成就，非常興奮，他說：「困難，並不是不可征服的怪物，大家動手征服它，它就低頭了。大家自力更生，吃的、穿的、用的都有了。目前我們沒有外援，假定將來有了外援，也還是要以自力更生為主。」

「三三制」的原則，毛澤東在一九四〇年就已經提出，中共中央專門發了黨內指示，但是這樣地以「法」的形式將它確定下來，還是第一次。關於什麼是新民主主義社會，毛澤東在同時期的另一篇文章中更明確地寫道：「判斷一個地方的社會性質是不是新民主主義的，主要地是以那裡的政權是否有人民大眾的代表參加以及是否有共產黨的領導為原則。因此，共產黨領導的統一戰線政權，便是新民主主義社會的主要標誌。」

對各項政策的規定，毛澤東都考慮得很仔細，很慎重。他對《綱領》進行修改時，關於改進司法制度、厲行廉潔政治、減租減息和部分交租交息的土地政策、調節勞資關係、實行合理的稅收制度、推行消滅文盲政策等條款，都是他重新起草的。關於厲行廉潔政治這一條，也是引人注目的。它強調「嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪」，同時提出「實行俸以養廉原則」。

兼任西北財政經濟委員會副主任的賀龍在西北局高幹會上講了這樣一段話：

邊區只有很少的一點工業。毛澤東認為，它的數目雖小，意義卻非常遠大，是最有發展、最富於生命力、足以引起一切變化的力量。他在給博古的一封信中寫道：新民主主義社會的基礎是工廠與合作社（變工隊在內）而不是分散的個體經濟，是機器而不是手工，「這是馬克思主義區別於民粹主義的地方」。「現在的農村是暫時的根據地，不是也不能是整個中國民主社會的主要基礎。由農業基礎到工業基礎，正是我們革命任務。」

毛澤東的真誠態度，深深感動了許多中間人士。會議的第二天，李鼎銘對人講：「昨天毛先生講的幾句話，真教我五體投地。他說我們的施政綱領與三三制，下面工作的人，還做得不夠，他們仍舊掌一種閉門主義，不肯信任別人，把持包辦，一意孤行。我想毛先生是共產黨的最高領導人，他竟然把下面情形說得這樣清楚，說得這樣透徹，真是絕頂聰明。」他後來還對人說：「我原本不願出來做事的，是受到毛主席在參議會上的演說的感動才出來的，在黨外人士有職有權的鼓勵下出來的。」一位七十九歲的老人李丹生議員在大會閉幕時代表全體議員發言，稱讚中共「誠所感人」，並希望「說到做到，以信義昭示天下，則天下都是你們的」。

「艱難困苦，玉汝於成」，這是毛澤東常愛說的一句成語。到一九四二年底，陝甘寧邊區人民經過艱苦奮鬥在經濟上渡過了最困難的時期。在這幾年的精心探索中，毛澤東對經濟工作也積累起比較豐富的經驗。十二月，他為西北局高幹會提供的《經濟問題與財政問題》的長篇書面報告就是這些經驗的總結。

陝甘寧邊區是中共中央所在地，是各抗日根據地的總後方。比起其他根據地來，這裡所處的是比較和平的環境，推行各種政策可以比較從容。因此，毛澤東用了很多的精力來研究和指導陝甘寧邊區的工作。他這樣做所考慮的，遠不只是陝甘寧邊區這一個局部的問題，而是中國共產黨所領導的各根據地內應該實行怎樣的政策。他說：「邊區的作用就是做一個榜樣給大家看」，邊區人民的任務是「提高自己，幫助別人」。