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上面講的是政府之形成，及其職權分配之內容。下面要講到支持政府的主要經濟問題，即賦稅制度。漢代對於輕徭賦這一理想算是做到了。戰國時孟子講過：「什一而稅，王者之政」，可見戰國稅額，是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了。可是漢代，稅額規定就只有「十五稅一」。而且，實際上只要納一半，三十稅一。一百石穀子，只要納三石多一點的稅。甚至當時人還說有百一之稅的（見旬悅《前漢紀》），並在文帝時，曾全部免收田租，前後歷十一年之久。這是中國歷史上僅有的一次。這因中國疆土廣，賦稅盡輕，供養一個政府，還是用不完。然而漢代稅制，有一個大毛病，當時對於土地政策，比較是採用自由主義的。封建時代的井田制早已廢棄，耕者有其田，土地的所有權屬於農民私有，他可自由使用，也可自由出賣。遇到經濟困乏，田地可以買賣，就形成了兼併。若我們進一步問，為什麼政府稅額輕了，農民還要賣去自己的田地呢？這當然還有其他原因。這須講到當時的人口稅兵役稅，乃及社會經濟之全體貌。此刻無暇涉及。但耕戶賣去了他的土地所有權以後，他就變成一佃農，田主對佃農的租額是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。結果政府的租稅愈輕，地主愈便宜，農民賣了地，要納十分之五的租給地主和*圖*書，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農民沒有受到分毫的好處。這是講的田租。

我們概括上述漢代的經濟政策，對工商業是近於主張如近人所謂的節制資本的一面，而在對農民田租方面，則也已做到了輕徭薄賦，但並未能平均地權。在漢武帝時，董仲舒曾主張限田政策，縱不能將全國田畝平均分派，也須有一最高限度，使每一地主不能超過若干畝之限制，惜乎連這個政策也並未能推行。於是王莽起來，就激起了一項大改革，把一切田畝盡歸國有，稱為皇田，重行分配。當時的意想，實在要恢復封建之井田制，而結果則引生一次大變亂。王莽失敗了，從此中國歷史上的土地制度也不再有徹底的改革了。

但這裏已牽涉到土地所有權問題。封建時代，四封之內，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地為封建貴族所專有。耕田者依時還受，這是井田制度一項主要的條件。現在封建破壞，土地歸民間私有。既屬私有，自可自由買賣。政府只管按田收稅，不管田地誰屬。賣田的和買田的，雙方共同成立一種契約。這純是民間經濟貿易關係。所以在自由買賣下的大地主，並不即是封建貴族。封建是政治性的，而此刻的地主，則由經濟條件而形成。他可以自由買進，也可以自由賣出。正因為土地和_圖_書私有，耕者有其田，才有了自由買賣，才開始有兼併，才使貧者無立錐之地。以後中國歷史上的土地政策，一面常欣羨古代井田制度之土地平均佔有，但一面又主張耕者有其田，承認耕地應歸屬民間之私產。在這兩觀念之衝突下，終使土地租稅問題得不到一個妥適的解決。

現在再說，此一公私分稅的制度，在開始時也頗合理。因耕地多，田賦是大宗，而山林池澤的商稅只佔少數。把大宗歸國家，小數劃歸皇室，這也並非皇帝私心自肥。但戰國以下，鹽鐵之利逐漸龐大起來，社會經濟情形變了，山海池澤之稅逐步超過了全國的田租。這一轉變，是開始定制時所不曾預料的。正如清代末年，並不知商埠對外通商關稅之逐年增添，卻把此事讓給外國人去管，後來遂吃了大虧。清代如此，漢代亦復如是。商稅漸漸地超過了田租，於是少府收入，反而勝過了大司農。漢武帝是一個雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費浩繁，大司農的錢用完了，連他父親（景帝），祖父（文帝）幾輩子積蓄下來的財富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢？農民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又不便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的經濟拿出來，這等於是把皇室私款來捐獻給政府。所以武帝同時也命令地方ｍ.ｈｅtuｂｏoｋ.ｃoｍ.cｏm上有錢的人，最主要的是如鹽鐵商人等，也能如他般大家自由樂捐。結果社會響應不佳，擁有大資產的，不理會政府之號召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟由哪裏來的呢？豈不是都由我把山海池澤讓給你們經營，你們才能煮鹽冶鐵，發財賺錢。現在我把少府收入都捐獻給國家，而你們不回應，那麼我只有把全國的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來經營吧！這便是漢武帝時代有名的所謂鹽鐵政策。鹽鐵商是當時最大最易發財的兩種商業。鹽沒有一人不吃的，鐵也沒有一家不用，而煮海成鹽，開山出鐵，這山與海的主權，卻在皇帝手裏。現在漢武帝再不讓商人們擅自經營了，把其所有權收回，讓政府派管理去自己燒鹽，自己冶鐵，其利息收入則全部歸給政府，於是鹽鐵就變成國營與官賣。這個制度，很像近代西方德國人之所首先創始的所謂國家社會主義的政策。可是我們遠在漢代已經發明了這樣的制度，直到清代，小節上的變化雖然有，而大體上總還遵循這一政策，總還不離於近代之所謂國家社會主義的路線。這一制度，也不專限於鹽鐵兩項。又如酒，這是消耗著人生日用必需的米麥來做成的一種奢侈享樂品，因此也歸入官賣，不許民間自由釀造。這些制度的後面，自然必有其理論的根據。我們要講中國的經濟思想史，必須注意https://m.hetubook.com.com到歷史上種種實際制度之措施。而講中國經濟制度，卻又該注意此項制度之所由演變完成的一種歷史真相。所以我講漢武帝時代的鹽鐵政策，卻遠遠從古代井田制度與山澤禁地在法理上所有權之區分，直講到少府與大司農的稅收之分配於政府與皇室之由來，而由此再引申出鹽鐵官賣來。這並不專是一個思想與理論的問題，而實際上則有極佔重要的歷史傳統之現實情況來決定。為了這一問題，在當時也爭辯得很久，到漢昭帝時還有一番熱烈的討論，全國各地民眾代表和政府的財政主管大臣在特別召集的會議席上往返辯論，互相詰難。有當時一位民眾代表事後留下一份記錄，就是有名的鹽鐵論。當然民間主張開放，政府主張國營。而當時實際上的利弊得失，則非熟究當時人的意見，是無法懸揣的。我們此刻要討論歷史制度，全該注意當時的歷史傳統與當時人的歷史意見，作為主要之參考。不該把我們的時代意見來抹殺當時的歷史意見，這才是正辦呀！

再說全國土地，也並非全屬耕地。則試問非耕地的主權，又是誰的呢？一座山，一帶樹林，一個大的湖，在封建時代，自然是四封之內，莫非王土，耕地非耕地，同樣該屬於貴族。耕地開放了，散給農民，平均分配，成為井田，而非耕地則成為不公開的禁地。山林池澤，貴族另派管理員如虞人之類去看守。hｔｔps://ｗww.ｈetｕbook.coｍ.cｏm後來情勢變了，耕地所有權，逐漸轉移到農夫手裏，而非耕地的禁區呢？也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚獵獸，這是一種違法的牟利。這一些時時闖入禁區的，在當時被目為盜賊，而他們這種耕地以外的生產，則稱之為奸利。政府設官防止，有權征討。待後防不勝防，討不勝討，索性把禁地即山林池澤也逐漸開放了。只在出入關隘，設一徵收員，遇在禁區捕魚伐木的，只就其所獲，徵收其所獲幾分之幾的實物，這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關稅商稅之緣起。所以稱之曰徵者，原先是徵伐禁止的，後來只以分享獲得為妥協條件，而仍以徵字目之。這一種轉變，春秋末年，已在大大開始。土地狹或是人口密的國家，如鄭、如晉、如齊，都有此現象，都有此措施。然直到秦漢統一政府出現，關於土地所有權的觀念卻依然承襲舊貫。他們認耕地為農民私有，而非耕地，即封建時代相傳之禁地，則仍為公家所有。換言之，即成為王室所有。此因封建貴族都已消失，只剩皇帝一家，承襲舊來的封建傳統，所有全國的山林池澤，照當時人觀念，便全歸皇室。再從這一所有權的觀念影響到賦稅制度，所以當時凡農田租入歸諸大司農，充當政府公費。而山海池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。這一分別，若非從封建時代之井田制度以及其他土地所有權之分別轉變說來，便不易明瞭。