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以上講的唐代中央政府，現在續講地方政府。唐代中央政府的組織似較漢代進步了，但以地方政府論，則唐似不如漢。唐代已漸漸進到中央集權的地步，逐漸內重而外輕。中央大臣，比較漢朝要更像樣些，但地方長官則較漢為差。中國歷史上的地方行政，最像樣的還該推漢代。唐代地方行政最低一級為縣，和漢代一樣。唐玄宗時，全國有一千五百七十三個縣，比漢代多出兩百多縣。縣級以上為「州」，唐之「州」與漢「郡」是平等的。州設刺史，在漢最先本為監察官，唐刺史則為地方高級行政首長。唐代有三百五十八州，較漢代郡數多兩倍餘。唐「縣」分上中下三等，六千戶以上為上縣，六千戶以下三千戶以上為中縣，三千戶以下為下縣。漢縣僅分兩級，萬戶以上為大縣，其長官稱令。萬戶以下為二級縣，其長官稱長。可見唐代的縣比漢縣為小。唐代的州也分上中下三級，十萬戶以上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州。這較諸漢郡，相差更遠。漢郡戶口在百萬以上的並不少，即此可見唐代地方長胃，其職權比重，較之漢代差遜甚遠。

現在再說中書門下尚書三省職權之分配：中書主發令。政府一切最高命令，皆由中書省發出。此種最高命令，名義上是皇帝的詔書，在唐代叫做「敕」。凡屬重要政事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但實際上皇帝自己卻並不擬「敕」，而係中書省擬定，此所謂「定旨出命」。在中書省中除中書令為正長官外，設有副長官「中書侍郎」。中書侍郎之下，又有「中書舍人」，員額有七八人之多。中書舍人官位並不高，而他們卻有擬撰詔敕之權。遇中書發佈命令，多由他們擬撰。中國政治上的傳統觀念，對一意見之從違抉擇，往往並不取決於多數，如西方所謂之民主精神。而中國人傳統，則常求取決於賢人。春秋時即有「賢均從眾」之說（見《左傳》）。哪一人賢，就採納哪一人的意見，假若雙方均賢，則再來取決於多數。賢屬質，眾屬量，中國傳統重質不重量。中國人認為只要其人是賢者，就能夠代表多數。不賢而僅憑數量，是無足輕重的。這一觀念，反映在漢代的選舉制度上，便極明顯。所以國家的選舉權，並不託付於社會一般民眾，而逕由地方長官行使之。照理，地方長官應該擇賢而任。他既是一位賢長官，自能博採輿情，為國家選拔真才。這是理論。至於事實之不能全合於理論，則屬另一問題。即如唐制，中書舍人擬稿，亦由諸舍人各自擬撰，是謂「五花判事」。然後再由中書令或中書侍郎就此許多初稿中選定一稿，或加補充修潤，成為正式詔書，然後再呈送皇帝畫一敕字。經畫敕後，即成為皇帝的命令，然後行達門下省。所以唐代政府定旨出命之權，是操於中書省。皇帝只同意畫敕而止。待門下省主管長官侍中及副長官侍郎接獲此項詔書後，即加予覆核，這是對此項命令之再審查。在門下省侍中侍郎之下，設有若幹第三級官，謂之「給事中」。給事中官位並不高，但對皇帝詔書亦得參加意見。若門下省反對此項詔書，即將原詔書批註送還，稱為「塗歸」。意即將原詔書塗改後送還中書省重擬之意。塗歸亦稱「封駁」「封還」「駁還hetｕboｏk.ｃom.ｃoｍ」等，其意義略相同。此項塗歸封駁之權則屬諸門下省。若以今日慣語說之，門下省所掌是一種副署權。每一命令，必須門下省副署，始得發生正式效能。如門下省不同意副署，中書命令便不得行下。詔敕自中書定旨門下覆審手續完成後，即送尚書省執行。尚書省則僅有執行命令之權，而於決定命令則無權過問。

尚書省乃唐代中央政府組織最龐大的機構，其建築亦相當龐大。總辦公廳名為「都堂」，兩旁為左右兩廂，吏戶禮三部在左，兵刑工三部在右。由左右僕射分領。每部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即為本司，如吏部之第一司為吏部司是。其餘各司各有名稱。尚書省各部主管，上午在都堂集體辦公，遇事易於洽商，下午各歸本部分別辦公。如有「參知機務」或「同平章事」銜者，可去政事堂出席最高政事會議。無此等銜者，則專在本省辦公。唐代有名巨著《唐六典》一書，即因記載此尚書省中六部之組織，用人，職務分配等而名。此書對當時政府各部門各組織之各項政權及人事分配，均有詳細規定。此書遂成為中國歷史上行政法規之巨典，此後宋明清各代，均重視此寶貴法典，奉為圭臬。千餘年來，國家推行政務，大體以此書為典範，無多變更。此後中央政府之變動，只在中書門下發命令的部分，至於執行命令的尚書省六部制度，則從未有大變更。此《唐六典》一書，係唐玄宗時，大體依唐代現行法規而纂輯，可說是當時的具體事實與現行制度，與本之理想和希望者不同。中國歷史上關於政治制度方面有兩大名著，一為《周禮》，一即《唐六典》。前書為中國先秦時代人之烏托邦，純係一種理想政府的組織之描寫。亦可謂是一部理想的憲法。其最堪重視者，乃為政治理想之全部制度化，而沒有絲毫理論的痕跡，只見為是具體而嚴密的客觀記載。我們讀此書，便可想見中國古代人之政治天才，尤其在不落於空談玄想，而能把一切理論化成具體事實而排列開來之一層。所以《周禮》雖不是一部歷史書，不能作為先秦時代的制度史，大體上看，而實是一部理論思想的書，應為講述先秦政治思想之重要材料。至於《唐六典》，則確已是唐代實際的行政法規，為唐代政府所真實遵循。雖富理想而已成事實。只由《周禮》而演進到《唐六典》，這一步驟，也可認為是中國政治歷史上一極大的進步。但我們談《唐六典》的，仍不應僅當它是一部歷史書，為記載唐代現實制度的書，而應同時當它是一部理論和思想的書看。因唐代人對政治上的種種理論和思想，都已在此書中大部具體化制度化了。制度的背後，都應有理論和思想。一切制度，絕不會憑空無端地產生。若我們忽略了中國以往現實的政治制度，而來空談中國人以往的政治思想，也絕無是處。

中書省首長為中書令，門下省主管長官為侍中，尚書省長官為尚書令。唐分官階為九品，第一二品官，均以處元老，不負實際行政責任。三品以下，始為實際責任官吏。中書令門下侍中及尚書令皆為三品官。若論此三省之來歷，尚書本是皇宮內廷秘書，已在講漢代制度時講過。中書依官名論，也即是在內廷管理文件之意。侍中則是在宮和_圖_書中侍奉皇帝。故就官職名義言，這三個官，原先本都是內廷官。而到唐代，則全由內廷官一變而為政府外朝的執政長官，和以前性質完全不同。其實宰和相，在春秋時代，也僅係封建貴族的家臣，但到秦漢則化私為公，變成了正式政府的執政官。此後宰相失職，卻又有另一批皇帝內廷私臣變成了正式執政官的，便如唐代之三省。何謂失職？因宰相職權，本該領導政府，統治全國的，後來此項職權，被皇帝奪去了，皇帝把他們的私屬像中書門下尚書之類來代行政府宰相的職權，這是東漢以後魏晉南北朝時代的事。現在到唐代，才有把以前宰相職權正式分配給三省。換言之，亦即是把以前皇室濫用之權重交還政府。

再說回來，唐代中書門下省參加政事堂會議的，多時有至十幾人，最少則只有兩人，即中書令及門下侍中。開會時有一主席，稱為「執筆」。討論結果，由他綜合記錄，等於現在之書記長。此項主席輪流充任。有時一人輪十天，有時一人輪一天。大家的意見，不僅由他綜合記錄，而且最後文字決定之權亦在他。這是唐代宰相一職，在採用委員制中的首席來代替領袖制的一種運用與安排。

但中國傳統政治，仍有一大漏洞。在唐代，也並無皇帝絕不該不經中書門下而逕自頒下詔書之規定。這是中國傳統政治制度下一種通融性。往往每一制度，都留有活動變通之餘地，不肯死殺規定，斬絕斷制。因此中國皇帝不致如英國皇帝般被逼上斷頭臺，或限定他不得為種種活動。事實上唐代也確有不經中書門下而皇帝隨便下命令的。不經鳳閣鸞台何為敕，此是劉禕之批評武則天的話，而劉禕之因此遭了殺身之禍。武則天以下的唐中宗，也便不經兩省而逕自封拜官職。但中宗究竟心怯，自己覺得難為情，故他裝置詔敕的封袋，不敢照常式封發，而改用斜封。所書「敕」字，也不敢用朱筆，而改用墨筆。當時稱為「斜封墨敕」。此即表示此項命令未經中書門下兩省，而要請下行機關馬虎承認之意。在當時便認為這是一件值得大書特書之事，因此在歷史上傳下。當時唐中宗私下所封之官，時人稱之為「斜封官」，因其未經正式敕封手續而為一般人所看不起。據此一例，便知中國傳統政治，本不全由皇帝專制，也不能說中國人絕無法制觀念。但中國政治史上所規定的一切法制，有時往往有不嚴格遵守的，此亦是事實。但嚴格說來，則此等事總屬胡鬧，不可為訓。只因鬧得不大，皇帝私下只封幾個小官職，也不致有大影響。直到宋朝，太祖趙匡胤開國為帝時，建德二年，恰逢三個宰相相繼去職，太祖欲派趙普為宰相，但皇帝詔敕一定要經宰相副署，此刻舊宰相既已全體去職，一時找不到副署人，該項敕旨，即無法行下。宋太祖乃召集群臣會商辦法，當時有人獻議說：「唐代皇帝曾有一次下敕未經宰相副署，此在甘露事變時，當時前宰相已死，皇帝臨時封派宰相，即由尚書僕射參知政事者蓋印，今可仿此方式辦理」，同時即有人反對，謂「唐代甘露事變，雖曾用此方式，但為亂時變通權宜辦法。今大宋昇平，不應採此方式。」如是再四商討，是決定由當時開封府尹副署蓋印行下。當時宋都開ｈtｔｐs://wwｗ•ｈeｔubｏoｋ.ｃｏm•ｃｏm封，開封府尹即等於國民政府建都南京時之南京市長，恰巧當時開封府尹是趙匡義，又係宋太祖的嫡親胞弟，後來即為宋太宗；這才算完備了這一詔敕的法定手續。根據這一點看，中國過去的政治，不能說皇權相權絕不分別，一切全由皇帝專制。我們縱要說它是專制，也不能不認為還是一種比較合理的開明的專制。它也自有制度，自有法律，並不全由皇帝一人的意志來決定一切的。我們現在應該注意在它的一切較詳密的制度上，卻不必專在專制與民主的字眼上爭執。

國家一切最高政令，一經政事堂會議決定後，便送尚書省執行，尚書省是政府裏最高最大的行政機構。尚書省共分六部，即吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不過六部次序有時略有改動。唐開始時是吏禮兵民（戶部）刑工，唐太宗是改為吏禮民（戶）兵刑工，至宋朝初年次序是吏兵刑民（戶）工禮，宋神宗時王安石變法，其次序為吏戶禮兵刑工，這次序遂為以後所沿襲。吏部主管人事及任用之權，官吏必先經過考試，再由吏部分發任用。五品以上官，由宰相決定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不過問，全由吏部依法任用。戶部掌管民政戶口等事，禮部主管宗教教育事宜，兵部掌軍事，刑部掌司法，工部主管建設，各有職掌。若以之比擬漢代之九卿，這不能不說是一大進步。漢代九卿如光祿勳，就官名本義論，等於是皇帝的門房，不脫宮廷私職的氣味。唐代正名為吏部，掌管人事，名稱恰當。又如漢代掌軍事的為「衛尉」，衛仍對宮廷言，唐代稱為兵部，職名始正。太常卿就名義言，也偏在皇家私的祭祀，唐代改為禮部，便確定為政務官了。我們只論漢唐兩代官名之改革，便見中國政治史上政治意識之絕大進步。漢代九卿，就名義論，只是辦理皇室內廷事的家務官，唐代始正式有六部尚書，顯然成為管理國家政務的機構，不像漢代只似皇帝的侍從。此為中國政治史上一大進步，無論從體制講，從觀念講，都大大進步了。

漢和唐，是歷史上最能代表中國的兩個朝代，上次講了漢代制度，現在繼續講唐代。先講唐代的政府：政府與皇室的劃分，自漢以來即然。惟就王室論，皇位世襲法，永遠無何大變動，只是朝代的更換，劉家換了李家，此等是並不重要。但就政府來說，其間變化則很大。政府中最重要者為「相權」，因於相權的變動，一切制度也自隨之變動。唐代政府和漢代之不同，若以現在話來說，漢宰相是採用領袖制的，而唐代宰相則採用委員制。換言之，漢代由宰相一人掌握全國行政大權，而唐代則把相權分別操掌於幾個部門，由許多人來共同負責，凡事經各部門之會議而決定。漢朝只有一個宰相，但遇政府有大政事，亦常有大會議，這是皇帝宰相和其他廷臣的會議。唐代則把相權劃分成幾個機關，這幾個機關便須常川會議，來決定政府一切最高政令。漢代宰相下有副宰相，御史大夫，我們也可說，宰相掌握的是行政權，御史大夫掌握的是監https://m.ｈeｔｕｂoｏk•ｃｏｍ.ｃom察權。唐代宰相共有三個衙門，當時稱為三省：一中書省，二門下省，三尚書省。此三省職權會合，才等於一個漢朝的宰相，而監察權還並不在內。

說到地方行政，便須附帶述及監察制度。漢代丞相為政府最高首領，副丞相即御史大夫，主管監察。御史大夫職權，不僅監察中央及地方政府，同時並監察及皇宮之內，這已在漢制中說到。唐代設御史台，所謂三省六部一台，御史台成為一獨立之機構，不屬於三省。換言之，監察權是脫離相權而獨立了。此即是唐代監察制度與漢代相異之點。唐中宗後，御史台分左右御史，左御史監察朝廷中央政府，右御史監察州縣地方政府，此即所謂「分巡」「分察」。監察中央的謂之「分察」，監察地方的謂之「分巡」。中央方面最要者為監察尚書省內之六部，中書門下兩省不在監察之列。唐德宗時，尚書六部，吏禮兵工戶刑每兩部各設御史監察一人，謂之分察。分巡則分全國為十道，派去監察之御史，稱為監察使，後改巡察按察諸稱，最後稱為觀察使，意即觀察地方行政。在漢制，刺史規定六條視察，大體範圍，不得越出於六條之外。在唐代，名義上仍是巡察使，觀察使，明明是中央官，派到各地區活動巡視觀察，實際上則常川停駐地方，成為地方更高一級之長官。地方行政權掌握在手，其地位自較原置地方官為高。姑設一淺譬，如今制，教育部派督學到某幾大學去視察，此督學之地位，自不比大學校長。彼之職務，僅在大學範圍內，就指定項目加以視察而止。但唐代則不然。猶如教育部分派督學在外，停駐下來，而所有該地區之各大學校長，卻都是受其指揮，他可以直接指揮各大學之內部行政，而各大學校長俯首聽命。這一制度，無異是降低了各大學校長之地位。故唐代監察使，論其本源，是一御史官，而屬於監察之職者。但逐漸演變成了地方長官之最高一級。把府縣地方官壓抑在下面。如是則地方行政，本來只有二級，而後來卻變成三級。然其最高一級則名不正，言不順，遂形成一種中央集權，對地方行政，極有流弊。假使此項監察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央要他對地方事務隨宜應付，臨時得以全權支配，這即成為節度使。節是當時一種全權印信，受有此全權印信者，便可全權調度，故稱節度使。節度使在其地域，可以指揮軍事，管理財政，甚至該地區用人大權，亦在節度使之掌握，於是便形成為「藩鎮」。而且唐代邊疆節度使逐漸擢用武人，於是形成一種軍人割據。本意在中央集權，而演變所極，卻成為尾大不掉。東漢末年之州牧，即已如此，而唐代又蹈其覆轍。安史之亂，即由此產生。而安史之亂後，此種割據局面，更形強大，牢固不拔。其先是想中央集權，由中央派大吏到外面去，剝奪地方官職權。而結果反而有中央派去的全權大吏在剝奪地方職權之後，回頭來反抗中央，最後終至把唐朝消滅了。這與後來清代的情形也相仿佛。清代地方最高長官本為布政使，就如現在的省主席。清代的總督巡撫，就名義論，應該如欽差大臣般，臨時掌管軍事的。但結果常川駐紮地方，其權力壓在布政使上面，導致中央集權，地方無權。而到後此輩巡撫總督，卻不受中央節制，中央也便解體了。這和圖書是中國政治史上內外政權分合一大條例。總之中國是一個廣土眾民的大國家，必需得統而實不宜於過分的中央集權。這在中國的政治課題上，是一道值得謹慎應付的大題目。現在專說唐代，似乎其中央行政比漢進步，而地方行政則不如漢。中央的監察官變成了地方行政官，這是一大缺點。而由軍隊首領來充地方行政首長，則更是大毛病。唐室之崩潰，也可說即崩潰在此一制度上。

其次是地方長官之掾屬。在漢代由郡太守縣令長自行辟屬任用，唐代則任用之權集中於中央之吏部。州縣長官無權任用部屬，全由中央分發。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升遷，各懷五日京兆之心。政府亦只得以升遷來獎勵地方官，於是把州縣多分級次，由下到中，由中到上，升了幾級，還如沒有升。不像漢代官階上下相隔不甚遠，升轉亦靈活。由縣令升郡太守，便是二千石，和中央九卿地位相埒。漢制三年考績一次，三考始定黜陟，因階級少，升遷機會優越，故能各安於位，人事變動不大，而行政效率也因之提高。唐代則遷調雖速，下級的永遠沉淪在下級，輕易不會升遷到上級去。於是在官品中漸分清濁，影響行政實際效力極大。

政事堂此種制度，亦有相當麻煩處。如中書省擬好命令送達門下省，如遇門下省反對，即予塗歸封還，如是則此道命令等於白費，即皇帝之「畫敕」亦等於無效。故唐制遇下詔敕，便先由門下省和中書省舉行聯席會議，會議場所稱為「政事堂」。原先常在門下省舉行，後來又改在中書省召開。會議時，中書門下兩省長官及侍郎皆出席。若尚書省長官不出席政事堂會議，即事先不獲預聞命令決奪。故唐人目光中，須中書門下始稱真宰相。唐太宗在未登極前，曾做過尚書令，即太宗即位，朝臣無敢再當尚書令之職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左僕射及右僕射。尚書左右僕射若得兼銜，如「同中書門下平章事」，及「參知機務」等名，即得出席政事堂會議，獲得真宰相之身分。最先尚書僕射都附此職銜，所以三省全是真宰相。但到開元以後，即尚書僕射不再附有出席政事堂之職銜了。如是則他們只有執行命令之權，而無發佈命令及參與決定命令之權。他們職掌的，並非政府的最高職權，因此也不得認為真宰相。但唐制除三省長官外，也有其他較低級官員而得附參知機務或同三品平章事等職銜的，如是則此人亦得參與政事堂會議。此如現今內閣中之不管部大臣，行政院中之不管部的政務委員，雖非某一部的主管長官，而得出席政務會議，預聞國家大政決奪。此等人必是官位雖低而早負時望的，始得加此職銜。當時的尚書省，則略等於現在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高機構，則在政事堂。凡屬皇帝命令，在敕字之下，須加蓋「中書門下之印」，即須政事堂會議正式通過，然後再送尚書省執行。若未加蓋「中書門下之印」，而由皇帝直接發出的命令，在當時是認為違法的，不能為下面各級機關所承認。故說「不經鳳閣鸞台，何得為敕」（中書省武則天改稱鳳閣，門下省武則天改稱鸞台），這仍是說一切皇帝詔命，必經中書門下兩省。其實則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。