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宋代地方政府分三級。最高一級稱路，相當於唐代之道。中一級是府、州、軍、監，相當於唐代之州府。最低一級仍是縣。最先分十五路，後來分成二十多路。自五代以來，地方行政長官全屬軍人。宋太祖杯酒釋兵權，把各將官的兵權削了，武臣不再帶兵，自然也不准再管地方民政。這些勛臣武官，也在長期混亂中厭倦了，覺悟了，不再爭持。他們僅擁一官號，中央替他們在首都供給了大的宅第，豐厚的俸祿，叫他們安住下來。比如你是江蘇督軍，中央還是保留你江蘇督軍的名銜，但請你在中央住著。江蘇省的事，另外派人去，派去的則是一位文臣了。這就叫知某州事，知某府事。這些知州知府，本來另有官銜，都是中央官，帶著一個知某州某府事的臨時差遣。他的本職還是一中央官，而暫去管某州某府的事。嚴格說來，這些還是人事，非制度。但直到清代，知縣知府卻變成正式官名了，這實在是不合理的。若正名定義來講，則宋代根本無地方官，只暫時派中央官員來兼管地方事，那在制度上豈不更不合理嗎？在唐代，各道首長是觀察使，照名義，觀察使是由御史台派出去考察地方行政的，也並不是正式的地方行政長官。可是後來漸漸變成地方首長了。這在唐代已講過。到宋代又變了。這些官，在宋代又稱監司官，每一路共有四個監司官，普通成為帥、漕、憲、倉。「帥」是安撫使，掌一路兵工民事，領軍旅禁令，賞罰肅清。「灌」是轉運使，掌財賦，領登耗上供，經費儲積。「憲」是提刑按察使，掌司法，領獄訟曲直，囚徒詳復。「倉」是提舉常平使，掌救恤，領常平義倉，水利斂散。這四個就等於都不是地方長官，而是中央派到地方來監臨指揮地方的。在唐代的州縣，只要奉承一個上司，即觀察使，而宋代則要奉承四個上司，即帥、漕、憲、倉，那可想地方官之難做了。此四司中，以漕使，即轉運使為最重要。地方財政，都在他手，他須把地方全部財富轉運到中央去。在唐代，地方收入，一部分解中央，另一部分保留在地方。宋代則全部解中央，地方更無存儲。平常就很艱苦，臨時地方有事，更是不可想像。所謂宋代的中央集權，是軍權集中，財權集中，而地方則日趨貧弱。至於用人集中，則在唐代早已實行了。惟其地方貧弱，所以金兵內侵，只中央首都（汴京）一失，全國瓦解，更難抵抗。唐代安史之亂，其軍力並不比金人弱，唐兩京俱失，可是州郡財富厚，每一城池，都存有幾年的米，軍裝武器都有儲積，所以到處可以各自為戰，還是有辦法。宋代則把財富兵力都集中到中央，不留一點在地方上，所以中央一失敗，全國土崩瓦解，再也沒辦法。

再論財政：宋代財政，掌握在三個司，hetubook.com.com司本是唐代尚書六部下面的官名。但唐代自安史亂後，往往因財政困難，而甚至有宰相自兼司職的。宋代又因其弊而不能革，卻變成政府財權專落在司的手裏。所謂三司——第一是戶部司，第二是鹽鐵司，第三是度支司，度支即是管經濟出納的。在唐代，有宰相親自兼領尚書的一個司，如鹽鐵、度支之類，為對財政問題直接處理方便起見，此雖不可為訓，究竟是由宰相來親握財政大權，還可說得去。而宋代，則此三個司的地位提高了，獨立起來掌握著全國的財政，這是極不合理的。所以王荊公為神宗相，想要變法推行新政，第一措施，便是設立制置三司條例司，把戶部、鹽鐵、度支三個衙門，重新組織起來，統一到那個新衙門（即制置三司條例司）裏。這一措施，在荊公是想把財政大權重新掌握到宰相手裏，正如唐代之由宰相來兼領司職。司馬溫公對此極表反對，他說，財政該由三司管，三司失職，可以換人，不該讓兩府侵其事。這裏卻見到荊公溫公對當時制度上之一種歧見。荊公之意，是想把財政大權仍隸屬於宰相，這屬制度問題，非人事問題，與當時三司長官之稱職不稱職不相干。荊公是想重新釐定三司許可權，要把當時所謂中書治民樞密主兵三司理財的軍民財政之職權三分重新綰合。溫公則主一仍舊貫，只著眼在人事上，並非著眼在制度上。若就制度論，則軍民財職權三分，到底是不合理想的。

現在再講到宋代的監察官：其先在漢代，監察權由副宰相御史大夫來行使。當時御史大夫的監察範圍，外面是中央地方內外百官，內面是王室和宮廷，全屬御史大夫監察權所及。御史中丞是一個副御史大夫，這是專門監察王室和宮廷的，也可說是監察皇帝的。另一御史丞，則監察政府，不論中央地方都在內。故就職權分配言，御史大夫是宰相的耳目或副手。宰相發命令，副宰相則幫他監察。那時宮廷和朝廷，既是一體受宰相之節制，自然監察權也要內及宮廷了。後來御史退出皇宮，單獨成為御史台，其職權便只限於監察政府，而沒有監察皇帝和宮廷的權。但政府官職中，還是有監察皇帝的，這叫做諫官。諫官也遠自漢代便有，如諫議大夫之屬，在漢屬光祿勳。就其官職名義，便是專叫他追隨皇帝，在皇帝近旁，專來諫諍和諷議皇帝的言行。光祿勳乃九卿之一，隸屬於宰相，則諫議大夫當然是宰相的下屬。及到唐代，此種諫官，都屬於門下省，和前面講過掌封駁的給事中同屬一機關，如諫議大夫、拾遺、補闕之類都是。大詩人杜甫就做過拾遺。這些官，階位並不高，亦無大權，但很受政府尊重。大抵是挑選年輕後進，有學問，有氣節，而政治資歷並不深的人充任。他們官雖小，卻可向皇帝講話。「拾遺」如東西掉了重新撿起，這是指皇帝遺忘了什麼，他可以提醒他。「補闕」是指皇帝有ｍ.hｅｔｕｂoｏｋ•com•ｃom了什麼過失、要替他彌補。此外還有司諫、正言等，總之正名定義，他們都是專向皇帝諫諍過失的。唐制，皇帝朝見文武百官後，通常沒有特殊事情，很快就散朝。散朝後，皇帝另和宰相從容討論，這時候旁人不得參加，而門下省的諫官們獨在例外，他們常得隨從宰相參加列席。這因宰相有時有不便同皇帝直接講的話，卻可讓這些小官口裏講。皇帝若生氣，也無法直接對宰相。他們講的對，固然好，講錯了，也無妨大體。因為他們的名義就是諫官，本來要他們開口講話。他們人微言輕，階位不高，講差話也自可願。所謂言者無罪，聽者足戒。有他們隨從在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接衝突，而宰相要講的話，卻由他們口裏講了，這是政治上的一種技術問題。這些技術，當然也由於一種理想之需要而生。所謂理想需要者，便是君權相權間之調節。這一關係如下：

我們講到這一故事，還可想像趙普到底還有一些宰相大臣傳統的風度。但實際上，趙普並不是一個道地讀書人，只因宋太祖信賴他，同時也並無其他像樣人物，他才做了宰相。在他做了宰相以後，太祖還時時告誡他，說你做了宰相，該抽空讀書，所以他才讀《論語》。後來人卻說趙普以半部《論語》治天下，大概他讀《論語》，也沒有好好仔細讀。然而趙普卻已是宋代開國一好宰相，即就前講故事便可見。這並不是趙普個人如何般傑出，這只是一個傳統的歷史習慣該如此，當如此，而趙普也如此了。那時相權雖低，我們仍該根據歷史事實，不能單憑自己想像，罵中國傳統政治全是帝王專制與獨裁。而且宋王室家訓相傳，要盡量優假士人，不許開誅戮朝官之戒。而北宋諸帝，也比較無暴虐，無專擅。宋代制度之缺點，在散，在弱，不在專與暴。直到南宋寧宗時，已快亡國，皇帝時時下手條，當時稱為御劄，還激起朝臣憤慨，說事不出中書，是為亂政。可見宋代相權，還有它傳統客觀的地位。我們此刻只根據歷史來說宋不如唐，所謂宋代宰相失職，一切仍是制度問題。並不是只有皇帝專制，更不要制度。

宋代制度，一面是相權衰落，另一面則是中央集權。講到中國的地方行政，只能說是漢代好，唐代比較還好，宋代就太差了。

在我們要講的漢唐宋明清五個朝代裏，宋是最貧最弱的一環。轉從政治制度上看來，也是最沒有建樹的一環。此刻先講宋代的中央政府，還是從相權講起。論中國政治制度，秦漢是一個大變動。唐之於漢，也是一大變動。但宋之於唐，卻不能說有什麼大變動。一切因循承襲。有變動的，只是迫於時代，迫於外面一切形勢，改頭換面，添注塗改的在變。縱說它有變動，卻不能說它有建立。宋之於唐，只好說像東漢之於西漢，有事而無政。有形勢推遷，而無制度建立。

皇帝→宰ｍ•heｔuboｏｋ.ｃoｍ•ｃｏｍ相→諫官→皇帝

宋代的相權，較唐代低落得多。宋代也有三省，實際上只有中書省在皇宮裏，門下尚書兩省都移在皇宮外面了，故亦只有中書省單獨取旨，稱政事堂。又和樞密院同稱兩府。樞密院是管軍事的，本是晚唐五代傳下的一個新機構，宋人不能糾正，把它沿襲下來，成為一重要官職。中書則為丞相，地位獨重。門下尚書兩省長官不再預聞政府之最高命令。然中書和樞密對立，也就是宰相管不著軍事。

但上面所述，多半還是些人事，而非屬於制度。若論制度，宋代大體都沿襲著唐舊。只因宋初太祖太宗不知大體，立意把相權拿歸自己，換言之，這是小兵不放心大臣，這也罷了。他們種種措施，自始就不斷有人反對。但因宋初承襲五代積弊，社會讀書人少，學術中衰，反對的也只曉得唐制不如此而已，並未能通覽大局，來為有宋一代定制創法。後來皇帝讀了書，懂得歷史，懂得政治，社會讀書人多了，學術中興，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗積弊，加以改革，但積勢已成，急切反不過來。范仲淹失敗在前，王安石失敗在後。宋神宗一意信任王安石，要他來變法，然而諫官與宰相互相對壘，互相水火。而當時的諫官，又不像現代西方的所謂反對黨。諫官是分散的，孤立的。他們的立場，好像是專在主持公議，並非為反對政府。在道義的立場上，比近代西方的反對黨更有力。宰相不聽他們的話，他們就求去，去了名更大。另一人上來，還是依照前一人的主張，繼續反對。政府又不能不要這些官。這一制度，這一風氣，實在是難對付，結果便只有宰相求去。王荊公新政失敗，諫垣的不合作，自然是一原因。皇帝儘管信任宰相，也無法扭轉這局面。連皇帝加上宰相，依然無辦法，這是宋代制度特有的弱症。只要到後來，諫官鋒芒太凶了，鬧得太意氣，太無聊了，社會乃及政府中人，都討厭諫垣，不加重視，不予理會，於是諫官失勢，然而權相|奸臣又從此出頭了。無制度的政府，哪能有好施為，哪能有好結果。

再次說到用人：向來政府用人，本該隸屬宰相職權之下。什麼人該用，什麼官該升，這是宰相下面尚書吏部的事，宋代卻又另設一個考課院。考課就等於銓敘，後來改名審官院。又把審官院分東西兩院，東院主文選，西院主武選。又別置三班院，來銓衡一輩內廷供奉及殿直官。如此則用人之權，全不在宰相。這是宋初皇室在一種自卑感的私心下，蓄意要減奪中書宰相職權而添設的。如是則不僅宰相和唐制不同，就是尚書成為行政總機關的制度，也都破壞了。

然而我們也不能因此便聯想到像我們現代所說的中國傳統政治只是獨裁與專制。宋初有一件故事，宋太祖時，遇某官出缺，他叫宰相趙普擬名，趙普擬後交給太祖，恰好這人是太祖平時最討厭的，他憤然說：「這人怎好用」，就把這名紙撕了，擲在地和圖書。趙普不做聲，把地上廢紙撿起來藏了。過一兩天，太祖又要趙普擬，趙普早把前日撿起的破紙用漿糊黏貼了攜帶身邊，即又把這紙送上。太祖詫問：「如何還是此人」，趙普答道，據某意見，暫時更無別人合適。太祖也悟了，點頭說：「既如此，便照你意見用吧！」

皇帝用宰相，宰相用諫官，諫官的職責是專門諫諍皇帝的過失。這和御史大夫不同。御史大夫是監察政府百官的，諫官不監察政府，他只糾繩皇帝。如是，若把諫官也看作是監察官，則中國歷史上之監察官，應分台諫兩種。台是指的御史台。唐代的台官，雖說是天子的耳目，而唐代的諫官，則是宰相的唇舌。御史監察權在唐代已離相權而獨立，但諫諍權則仍在宰相之手。這一制度，到宋代又變了。諫官本隸屬於門下省，而宋代則諫垣獨立，並無長官。換言之，這些諫官，現在是不直接屬於宰相了。而且宋制，諫官不准由宰相任用，於是台官諫官同為須由皇帝親擢了。本來諫官之設，用意在糾繩天子，並不是用來糾繩宰相，對皇帝才稱諫，而且諫官也明明是宰相的屬官。現在諫官脫離了門下省，就變成了禿頭的，獨立的，不隸屬於宰相了。而又是由皇帝所親擢，不得用宰相所薦舉，於是諫官遂轉成並不為糾繩天子，反來糾繩宰相。於是諫垣遂形成與政府對立之形勢。諫官本是以言為職，無論什麼事什麼地方他都可以講話，不講話就是不盡職，講錯話轉是不要緊。而且這些諫官階位低，權柄小，只是些清望之官。本來就挑選年輕有學問有名望有識見有膽量能開口的才任為諫官。他們講話講錯了，當然要免職，可是免了職，聲望反更高，反而更有升遷的機會。所以宰相說東，他們便說西，宰相說西，他們又說東。總是不附和，總愛對政府表示異見。否則怎叫諫官，怎算盡職呢？這一來，卻替政府設立了一個只發空論不負實責的反對機關。他們盡愛發表反對政府的言論，而且漫無統紀，只要是諫官，人人可以單獨發表意見。政府卻不能老不理他們的意見。這一風氣，是從宋代始，這也算是清議。清議總是政府的對頭。清議固然未必全不好，但政府總是有掣肘。諫官台官漸漸變成不分。台官監察的對象是政府，諫官諍議的對象還是政府，而把皇帝放在一旁，變成沒人管。做宰相的既要對付皇帝，又要對付台諫，又如何得施展？

其次講到皇帝詔書，此乃政府最高命令。在唐代歸宰相中書省擬定，此種擬稿叫做熟擬，亦稱熟狀擬定。熟狀擬定是詳擬定稿的意思。中書熟擬送呈皇帝，皇帝只親攬了在紙尾批幾句，用皇帝御印可其奏，此謂之印畫。經此手續後，便可降出奉行。此項手續，其實是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。用現代話說，皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意權。到宋初，宰相為避嫌，為推尊皇帝，為使皇帝的威望地位抬高，遇政和*圖*書府定旨出命，先寫一劄子，這是一種意見的節要，對於某事提出幾項意見，擬成幾條辦法，送由皇帝決定，所謂「面取進止」。然後宰相再照皇帝意見正式擬旨。所以宰相面取進止的詔文，僅是一種草案或條陳，而不再是定旨出命的定稿，這與唐代宰相之熟擬相差就很大。宋代的最高政令之最後決定權在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不僅有同意權，而有參加意見之權了。宰相不過是奉命行事，所以君權就重，相權就輕了。再說，政府的一切重要指示，本來也並不全要有皇帝詔敕行之的。在唐代，政事堂號令四方，其所下書曰堂帖，宋初還有此制，當時並謂堂帖勢力重於敕命。但後來便有詔禁止，中書不得下堂帖，於是改用劄子指揮。其實劄子也還如堂帖。後來有一地方官，不服中書處分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事須降敕處分，即用劄子，亦當奏裁。這不是宋代一切政令之決定權便全歸了皇帝嗎？這一制度，到神宗時，還是廢了，仍許用劄子。據此諸點，可證宋代宰相之失職。

以上指述宋代軍事，財政，用人三權都有掣肘，都分割了，這顯見是相權之低落。相權低落之反面，即是君權提升。即以朝儀言，唐代群臣朝見，宰相得有座位，並賜茶。古所謂「三公坐而論道」，唐制還是如此。追到宋代，宰相上朝，也一同站著不坐。這一類的轉變，說來甚可慨惜。但歷史演變，其間也不能僅歸罪於一切是黑暗勢力之作祟，或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在後周時，原是一個殿前都檢點，恰似一個皇帝的侍衛長。他因緣機會，一夜之間就作了皇帝，而且像他這樣黃袍加身作皇帝的，宋太祖也並不是第一個，到他已經是第四個了。幾十年中間，軍隊要誰作皇帝，誰就得做。趙匡胤昨天還是一殿前都檢點，今天是皇帝了，那是五代亂世最黑暗的表記。若把當時皇帝來比宰相，宰相卻有做上一二十年的。相形之下，皇帝反而不像樣。試看五代時，又哪幾個皇帝獲得像馮道般的客觀地位與受人尊崇呢？然而皇帝到底該是一皇帝，他是一國之元首，皇帝太不像樣了，其他一切官，會連帶不像樣。現在要撥亂返治，尊王是首先第一步。而且皇帝的體統尊嚴不如宰相，也易啟皇帝與宰相之間的猜疑。據說當時宰相是為了避嫌起見，為了表示忠誠擁戴新皇帝起見，所以過自謙抑，遜讓不坐，這樣才把政府尊嚴皇帝尊嚴漸漸提起，漸漸恢復了。就事論事，這也該有可願。固然這也是當時大臣不知大體，又兼之以一種心理上的自卑感，才至於如此。若使在唐代，由門第傳統出頭的人來處此局面，他們絕不會如此幹。又像西漢初年一輩樸訥無文來自田間的人，也不會如此。那是晚唐五代進士輕薄傳下的一輩小家樣的讀書人，才如此做。但他們當時的用心，終還是可原諒的。不過事情隔久了，這事情演變之本原意義忘失了，後人便只見得皇帝之尊嚴與宰相之卑微了。