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現在看來，這些忽略當然很不應該。因為獨立宣言開宗明義就明確宣佈，人人生而自由，每個人都有自己的天賦人權。正是為了保障這些權利，人們才建立政府。這就是美國的革命精神，也是美國的建國理念。那麼，草擬憲法的時候，怎麼能沒有《權利法案》？

一七九一年十二月十五日生效的這十條吸納法修正案，因為都是保護公民權利的，因此叫做《公民權利法案》。其中，最重要的是第一條，即憲法第一修正案。這一條規定：聯邦議會不得立法建立宗教或禁止宗教信仰自由；不得立法剝奪言論自由和出版自由；不得立法剝奪人民和平集會、向政府請願、表達不滿和要求伸冤的權利。這一條，因為是以「不得立法」為關鍵詞的，所以也叫「不得立法條款」。

但人民還是不滿意，因為權力的濫用實在是防不勝防。何況憲法第一條第八款規定，「為行使本憲法賦予合眾國政府、政府各部門及其官員的種種權力」，聯邦議會有權「制定一切必要的和適當的法律」。這一條款通常被稱之為「必要和適當條款」。制定這一條款，當然是「必要和適當」的。但這種含糊其辭的說法卻最讓人不放心。甚麼叫做「必要」？甚麼叫作「適當」？這個「必要和適當」又歸誰說了算？到了國會想要制定某項法律的時候，難道還會是「不必要」或者「不適當」的？

公民的權利就難講了。立法機關作為「人民代表」，完全有可能以人民的名義侵犯和剝奪公民個人的權利。比方說，要求局部服從整體等等。這就不能不防了。沒錯，局部是要服從和_圖_書整體，為了國家和人民，公民有時（比如戰時）也要犧牲個人利益。而且，為了獲得公民權，個人也必須讓渡部份權利。但必須講清楚，第一，權利不等於利益。利益可以犧牲，權利則未必。第二，權利的讓渡要有一條底線。也就是說，有些權利是不可讓渡的，比如宗教信仰和言論自由的權利。第三，如何行使公民權利，是公民個人的自由。國家和政府不能因為公民不行使這些權利而予以剝奪。比方說，如果有人願意公開他的隱私，這是他的自由，你不能因此而剝奪他的隱私權。西哲有云：「這是我的破房子，風能進，雨能進，國王不能進」。這句話在這裡正好用得著。附在聯邦憲法正文後面的《公民權利法案》就是做這個工作的。它明確規定了哪些權利是屬於每個公民的、「風能進，雨能進，國王不能進」的「破房子」。這些「破房子」也許微不足道、並不起眼，但有了它，作為個人的公民才有了安全感。他們也才有可能在法律的保護下，真正享有《獨立宣言》宣佈的「生存、自由和追求幸福」的權利。我們知道，《獨立宣言》的發表日是被看作美利堅合眾國生日的。那麼，《公民權利法案》的批准日，就至少應該看作這個國家種「卡介苗」的那一天。

於是，防官如防賊，防權如防火，防權力的濫用如防洪的美國人民，又為自己的權利架起了第四道防火牆。我們知道，在立法問題上，聯邦憲法原本是已經設計了三道防火牆的：兩院分開立法一道，總統立法複審一道，法院司法複決又一道。那麼，和*圖*書這第四道究竟有甚麼必要，是不是多此一舉？顯然不是，因為《公民權利法案》要保障的東西，是前面三道防火牆保障不了的。《公民權利法案》要保障的是甚麼呢？只要認真讀讀那短短十條就明白，它要保障的，是「公民的權利」，不是「人民的權利」。人民的權利並不等於公民的權利，儘管人民是公民的集合體，但正因為人民是公民的集合體，所以，人民的權利是整體性的，公民的權利卻是分散的，屬於每個人的。整體的權利並不難得到保障。因為總統畢竟在名義上是人民選舉的，議會在理論上也是「民意機關」。他們不大可能冒天下之大不韙，公然侵犯作為集體的人民的權利。即便個別人立法失誤，也還有三道防火牆，大可不必杞人憂天。

很顯然，這一條，是衝著國會來的。也就是說，修正案的制定者們首先要提防的「嫌疑犯」就是國會。道理就不用多講了，前面已講過多次。做法也不新鮮，憲法正文中就有。憲法第一條第九款規定，聯邦議會「不得通過任何剝奪公權的法案或者追溯既往的法案」。緊接著，在下面一款即第十款中，惜墨如金的美國憲法幾乎是重複了一遍，規定各州也「不得通過任何剝奪公權的法案、追溯既往的法律和損害契約義務的法律」。制憲會議討論這兩條時，幾乎沒有任何猶豫就通過了。這說明大家對國會濫用權力都是小心提防的。

根據《聯邦憲法》第五條，參眾兩院通過的憲法修正案，還要再由三/四的州批准才能生效。一七八九年九月二十五日，聯邦議會通過了增加十二條ｗｗw.hetuboｏｋ.cｏｍ.cｏｍ憲法修正案的決議。從這年十一月二十日起，新澤西、馬里蘭、北卡羅來那、南卡羅來納、新罕布什爾、特拉華、紐約、賓夕法尼亞、羅德島、佛蒙特、弗吉尼亞在三年內相繼批准其中的後十條。這樣，到一七九一年十二月十五日，共有十一州批准（佐治亞、康涅狄格和馬薩諸塞都拖到一九三九年），超過當時十四個州的三/四，被批准的十條法案正式成為《聯邦憲法》的組成部份。

於是，當第一屆國會在一七八九年四月開始工作後，制定《權利法案》就成了它的首要議題。新任總統華盛頓，也寫信表示他將支持國會制定這一法案。六月八日，麥迪遜向眾議院提出了他參考各邦《權利法案》起草的議案，共十二條。他的意思本來是要把這些法案編進憲法正文，但謝爾曼等人反對。經過辯論，最後決定採取「修正案」（Amendments）的方式補入。結果，聯邦憲法生效沒多久，就有了自己的修正案。

實際上麥迪遜和華盛頓早就應該意識到問題的嚴重性。格里、梅森、倫道夫三個人拒絕簽名的時候，他們就應該意識到了。九月十五日，格里在最後發言中談陳他不同意憲法草案的理由，共有八條。然後他說，這些問題都可以讓步，但是公民權利得不到保障，就無論如何不能同意。可惜，當時一部份人太急於求成，另一部份人又疲憊不堪，大家都想早點把事情做完了事，硬是忽略了這個至關重要的條款。

憲法修正案的通過還有一個意義，那就是使美國憲法成為一部「活著的憲法」。我們知道，這部憲法自和_圖_書一七八九年三月四日正式生效後，二百多年來沒有修改過一個字，卻有著二十七條修正案。正是因為有這樣一些修正案，才既彌補了憲法的缺陷，又不至於因頻繁修憲而動搖國本，從而保證了國家的長治久安。事實上，這部憲法的生命大大超過了當初的預期，為制憲領袖們始料所不及（華盛頓就認為至多能維持二十年）。當然，它留下的餘音和餘波，也不止繞樑三日，或者轉瞬即逝。

這就必須把醜話說到前頭，把人民認為最不能侵犯的權利確定下來，免得到時候國會以「必要和適當」為藉口任意侵犯。也就是說，用「不得立法條款」來制衡「必要和適當條款」。這樣一來，不但被人民授權的行政機關要受到限制，通常被看作民意機關的國會也要受到限制。別看建國之初的美國人不過是蠻荒大陸上的鄉巴佬，在根本問題上他們是不會打馬虎眼的。他們很清楚，絕對的權力必定導致絕對的腐敗和絕對的專制，哪怕這一權力來自人民群眾，或者掌握在正人君子手裡。民主和道德並不絕對可靠。民主完全可能導致「多數的暴政」，從而使「人民民主」變成「群眾專政」；道德則很有可能導致「理想的暴政」，由理想中的「人間天堂」變成實際上的「人間地獄」。靠得住的只有法治和憲政。因此他們強烈要求自己的憲法明文規定，即便通過法案的條件完全具備——參眾兩院分別通過，總統不否決，最高法院也不判其「違憲」，某些法案仍然不能成立，甚至不能考慮。比方說，不得立法剝奪言論自由和出版自由等等。

新憲法生效了。但這種生效，ｈｔtｐs://ｍ.hｅｔｕboｏｋ.ｃｏｍ•com正所謂「千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面」。也就是說，批准是有條件的。馬薩諸塞、新罕布什爾、弗吉尼亞等等都要求新憲法正式運行後增加《權利法案》。這些條件是附在通過聯邦憲法的決議上的，是不能不還的「立法債」。北卡羅來那更是堅持先增加《權利法案》後批准憲法。何況這也不是某幾個人的意見，很多人都對聯邦憲法缺少保障公民權利的條款不滿。一七七六年執筆起草獨立宣言的托馬斯．傑斐遜在巴黎公幹，沒有出席制憲會議，事後大聲疾呼要進行彌補。傑斐遜寫信給麥迪遜，對憲法擊節叫好，讚不絕口，但同時也表示他決不能接受一個沒有《權利法案》的憲法。他甚至鼓勵各邦以此作為批准憲法的前提條件。法國的拉法葉特侯爵在看到華盛頓寄給他的聯邦憲法文本後，也指出了憲法的這一缺陷。我們知道，拉法葉特侯爵是參加了美國獨立戰爭的，曾在華盛頓的麾下當一名少將。他也是法國大革命時期《人權和公民權利宣言》的起草人之一（寫第一稿），可謂「兩個世界的英雄」。他的話，當然分量不輕。

當然，寫在紙上的東西並不等於現實。一七九一年十二月十五日以及後來相當長一段時間的美國，也並沒有實現「人人生而平等」的理想，真正做到每個人都享有「生存、自由和追求幸福」的權利。婦女的權利，黑人的權利，印第安人的權利，還有其他許多權利，都還要靠鬥爭去爭取。但我們要記住，在這些鬥爭中，《獨立宣言》和《權利法案》正是他們爭取權利的思想武器和談判武器。從這個意義上講，梅森的貢獻決不小於麥迪遜。