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現在想來，一七八七年費城會議的代表們費盡心機，花那麼多時間來設計連環扣，構築防火牆，並不是沒有原因和道理的。

有趣的是，這個動議並不是所謂「國權主義者」提出來的，反倒是那些「邦權主義者」提出的。具體地說，佩特森他們在《新澤西方案》中提出的。實際上，小邦並不一定反對建立全國政府（討論這個問題時新澤西不在場，特拉華投了贊成票，佩特森等人回去後都積極促成憲法的批准），也明白一旦建立全國政府，各邦就至少要部份交出主權和權力。他們的意見只是：一、各邦主權不能全部上交，必須有所保留；二、能少交就少交；三、實在要交，也不能交給他們不放心的人（比如大邦控制的議會），而只能交給法，因為法律是鐵面無私的。交給法，要比交給人讓人放心的多。

憲法既然是第一位的，當然馬虎不得，必須字斟句酌，斤斤計較。這是會議代表在許多問題上都達成妥協，而且憲法初稿也出台以後，會議又開了一個多月的原因。其間，八月十五日和八月十八日，拉特里奇兩次抱怨會議越開越長越乏味，結果還是馬拉松。因為不但老問題懸而未決，新問題也層出不窮。比如副總統，就是個新問題；修正案，也是個新問題。這兩個問題是在會議第三階段最後三天提出和討論的。但好歹，九月十日，代表們在討論了憲法修正案和新憲法的批准問題以後，決定把剩下的工作都交給前天（九月八日）選舉的「文字排列與風格委員會」。這是制憲會議任命的最後hｔtps://wｗｗ.hｅtuｂooｋ.coｍ•com一個委員會，當選的五位委員是約翰遜（康涅狄格）、漢密爾頓（紐約）、古文諾．莫里斯（賓夕法尼亞）、麥迪遜（弗吉尼亞）、魯弗斯．金（馬薩諸塞）。其中，三十五歲的古文諾．莫里斯文筆最好，定稿的任務主要由他完成。

事實上佩特森的方案恐怕也行不通。對此倫道夫和梅森有很好的說明。六月十六日，倫道夫說，統一國家不能動用武力，只能通過立法，而邦聯議會無法勝任。過去立法和行政的權力混雜在邦聯議會一個機構裡，居然平安無事，其實多虧了這個機構的無能。梅森也在六月二十日說，美利堅人民對自己的利益是如此小心警惕，對自己的公民權利是如此留心提防，他們絕不會把自己的利益和權利都拱手相讓，決不會把劍和錢袋都交給一個單一的機構，而這個機構又不是他們直接選出來的。

實際上，這是一種具有激進憲政意義的思想，即認為只要有一部或若干「最高法律」和一支「執法部隊」，就可以建立一個國家，未必一定要有「堅強之全國政府」。所以，他們提出議會實行一院制，席位實行平等制，行政官實行多人制。議會實行一院制，是為了便於立法（人少好辦事）；席位實行平等制，是為了保住各邦（邦聯體制不改）；行政官實行多人制，則是為了權力制衡（防止獨斷專行）。可惜，歷史是不能假設的。我們已無法想像，如果制憲會議接受了佩特森他們的方案，後來的美利堅合眾國是一個甚麼樣子和-圖-書，我們只知道，這個只要憲法和軍隊，不要或基本上不要政府的方案沒有被通過。

所以，會議一開始，他們就確定了一條原則：這個未來的全國最高政府，必須是三權分立的。這一點，沒有任何人反對。還有一點意見也很統一，那就是，儘管必須把各邦的主權和權力收繳上來，交給一個「堅強之全國政府」，但既不能集權於個人（比如總統），也不能集權於機構（比如國會），而只能集權於法（憲法）。具體地說，就是用一部憲法把這個國家統一起來。所有的人，所有的機構，所有的邦或州（State，在憲法生效以後，我們將稱它為州，不再稱它為邦），都必須遵守而且不得違背這部共同約定的憲法。

這其實是支持弗吉尼亞方案基本構想的，卻比麥迪遜他們還要激進，所以梅森和倫道夫都批評佩特森「濫用武力」。但佩特森他們提出使用武力，是為了解決邦聯體制軟弱無能的問題；而他們之所以堅持邦聯體制，則是為了保住邦權，尤其是保住各邦的平等表決權。所以，他們雖然提出了「最高法律」的概念，但仍視這些最高法律為邦聯的法。他們的意思很清楚：只要確立「邦聯條例、邦聯立法和邦聯條約是邦聯最高法律」，又有強硬手段來制裁那些「違法亂紀」的傢伙，不必改變邦聯體制也能達到建國的目的。

不過，隨著「全國政府」被改稱為「聯邦政府」，制憲會議也同意參議院實行平等表決制，小邦擔心的問題已不復存在。這時，他們提出的「最高法原則」，就凸和圖書顯出它的法制意義和憲政意義，或者說就只剩下法制意義和憲政意義了。如果吸納這一議案，弗吉尼亞方案希望的全國政府的權威性和崇高性，也就有了法律依據，而且將被法制化。可見這兩個方案其實是互補的，兩派之間的妥協也是必要的和有益的。會議達成「偉大妥協」的第二天，即七月十七日，路德．馬丁提出動議，要求把「最高法原則」寫進新憲法。這一動議被一致通過，並被寫進了後來的詳情委員會的報告中。

詳情委員會的報告其實就是憲法初稿。《新澤西方案》的這一原則成為憲法初稿的第八條，只不過將「邦聯」改稱「聯邦」，將「邦聯條例」改稱「聯邦憲法」，並刪去了使用武力的部份。八月二十三日，制憲會議一致通過經拉特里奇提議修改過的這一條款（八月二十五日經麥迪遜提議又修改一次）。它後來成為聯邦憲法第六條的主要內容。這一條款規定：聯邦憲法，依據憲法制定的聯邦法律，根據聯邦授權已經締結或者將要締結的條約，都是全國的最高法律。當各州的憲法和法律與之相抵觸時，每個州的法官都應受全國最高法律的約束。聯邦議會和各州議會議員，聯邦和各州所有行政官員和司法官員，都應宣誓擁護本憲法。

三天以後，文字排列與風格委員會主席約翰遜提交了委員會報告。從五月二十五日會議開始，到九月十二日憲法成稿，制憲工作已經進行了三四個月。十月懷胎，一朝分娩，吐魯番的葡萄眼看就要熟了，不少代表都有一種豐收在望的感覺，誰也沒有想和-圖-書到竟會禍起蕭牆。

也許正是出於這種考慮，小邦在《新澤西方案》中提出了「邦聯條例、邦聯立法和邦聯條約是邦聯最高法律（supreme law）」的議案，而且規定：對那些反抗和拒絕邦聯最高法律的邦和團體，邦聯有權動用軍隊迫其就範。

我們知道，這次會議的任務，是要建立一個「堅強之全國最高政府」。這一共識雖然在會議開始時就已達成，但重重疑雲也因此而籠罩會議上空，反對和質疑的意見不絕於耳。因為對這個擬議中的未來政府，所有人（包括麥迪遜、倫道夫）心裡都沒有底，誰都不知道它是個甚麼樣子。萬一設計失誤，弄出一個專制機器來，而且這專制機器還是個龐然大物，那麻煩就大了。這就不能不讓人警惕。

我們知道，一七八七年費城會議制定的《聯邦憲法》堪稱惜墨如金，一共只有七條。其中第一條講立法，第二條講行政，第三條講司法，第四條規定各州與聯邦的關係，第五條規定修憲的程序，第七條規定憲法的生效，幾乎沒有一句廢話。「最高法原則」實際上獨佔了第六條（另一部份談債務問題），可見其重要。當然重要了。因為正是這一條款，體現了法治和憲政的精神。法治不是法制。它不是「依法治國」，而是「以法治國」。依法治國（法制）是以人（統治者）為主體，法律為手段，因此仍可能（當然不一定）是人治，只不過這個「治國之人」在行使治權的時候，要以法律為手段和依據而已。以法治國（法治）則是以法律為主體，人（執法者）為手段。和*圖*書在法治制度下，治國的不是人，而是法。立法官員也好，行政官員也好，司法官員也好，都不過是法律體現自己意志的工具和手段。行政官員執行立法機構所立之法，司法官員解釋立法機構所立之法，立法官員則根據憲法來立法。立法官員所立之法如果違憲，就不能成立。從這個意義上講，他們都是執行法律的人（執法者），只不過立法官員執行的是憲法規定和賦予的責任而已。而且，無論立法、執法、司法，最終都必須服從憲法。也就是說，在人（執法者）與法的關係中，法是第一位的；在法與法的關係中，最高法律是第一位的；在最高法律中，憲法是第一位的。應該說，這是制憲會議達成的最根本的共識，也是會議最重要的成果。

更何況許多人根本就不想要甚麼「全國最高政府」，因為他們在英國人那裡受夠了。正是因為受不了大英帝國最高政府的統治，他們才拿起武器和英軍作戰。也就是說，美國人民毅然進行獨立戰爭，不是為了進行統治，反倒是為了不受統治。這正是華盛頓為首的美軍將士打下了江山卻不坐江山，以弗吉尼亞為首的十三個州聯合起來爭取了獨立，勝利以後反倒分道揚鑣的原因。現在他們重新坐在一起，討論建立一個「堅強之全國政府」，實在是出於迫不得已。只要還有一點辦法，他們就不會要這個政府。當然，他們也知道不要不行，便只好硬著頭皮來倒騰。但不管怎樣設計，有一點可以肯定，那就是絕不能把美利堅合眾國變成第二個大英帝國，把英國人的專政換成美國人自己的專制統治。