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有關袁世凱在二十世紀初所進行的改革，一直有兩種看法。一種看法是，袁世凱在當年慈禧的新政中，一直扮演「急先鋒」的角色；對於中國當時的改革，袁世凱是有系統思考的，也謀求積極的進步方式。另一種看法是，袁世凱當時的行動，只是打著改革的幌子，以他職業政客的方式，來爭取更多的權力。實事求是地說，雖然袁世凱跟眾多中國傳統知識分子一樣，身懷一種自以為是的使命感，湧動強烈的權力意識，但作為一個「一人之下，萬人之上」的漢臣，袁世凱攬取權力的目的，既是為了個人的榮光，也是為將自己的思想付諸實施，在這個亂世之中，轟轟烈烈幹出一番前無古人的事業來，以期促成委頓迷離的國度的某種改變。可以說，袁世凱以辦實業搞洋務進入革新的孔道完全是不自覺地——是不知不覺地上了「賊船」，並被吸入一個無法抗拒的歷史過程——從革新的孔道引入機器進而需要引用技術，從引入技術進而需要引入一切學問，從接受新思想進而要改革制度……這種進程，彷彿被巨大的規律力量吸附，身不由己地越陷越深……到後來，騎虎難下的袁世凱不得不考慮深層次的西化，由單純的洋務，發展為立憲維新的政治改革了。

二是採用西方責任內閣制，內閣作為最高行政機關，設總理大臣一人，協理大臣二人；各部尚書均為內閣政務大臣。

時間過得很快，袁世凱到任軍機大臣一年後，迎來了他的五十歲生日。儘管軍權部分旁落，但袁世凱畢竟位居當朝一品宰相之一。各方人士刻意逢迎就可想而知了。袁世凱心情正巧不佳，就由著他們來往恭賀了。那一段時間，位於北京錫拉胡同的袁府，整日車水馬龍，高朋滿座。

朝廷和慈禧接到報告，多次召開了立憲議決會議，對是否「仿行憲政」開展討論。激烈的爭論中，以袁世凱的立憲態度最為堅決，袁世凱一再表示「官可不做，憲法不能不立」，「當以死力爭」。可能是「皇位永固」的動議打動了慈禧，在袁世凱、出洋五大臣以及奕劻、張之洞、張百熙等眾多大臣的努力下，清廷終於頒佈了「預備立憲」的詔旨，並且確定了立憲的準備期為十二年。

一是仿照西方國家的官制，試行行政、立法、司法三權分立，於各部之外單獨設立了大理院（由大理寺改）、審計院和資政院。大理院專司審判（類似西方最高法院）；法部（由刑部改）作為單純的司法行政機構；原都察院保留，行使監察權。這樣，舊的三法司制度廢除了，昔日的九卿科道會審制度也廢除了。審計院獨立各部之外，負責審理各部賬目。資政院在國會未成立之前，試做立法機關。

袁世凱生日的大操大辦，招致了政敵的攻擊。御史江春霖向朝廷上書，列舉袁世凱的「十二大罪狀」：一是奕劻為袁祝壽，不稱王而書寫名字；載振自稱如弟，違背禁例；二是和_圖_書袁世凱干涉都察院封進條陳，「把持台諫」；三是袁世凱「引進私屬」，保舉民政部侍郎趙秉鈞，農工商部侍郎楊士琦，外務部侍郎梁敦彥和右丞梁如浩，大理院正卿定成，順天府府尹凌福彭，直隸總督楊士驤，出使大臣唐紹儀，吉林巡撫陳昭常，安徽巡撫朱家寶……這「十二條」，都有「莫須有」的臆度，甚至把袁世凱同宗十人吸鴉片都算進去了，要求朝廷將袁世凱視為權奸，查辦其罪。慈禧太后看過這份奏摺後，沒有表態，只是把袁世凱招了過來，批評了一通。

當朝最顯赫的漢臣張之洞也給袁世凱送了一副對聯：「朝有王章威九譯；壽如旦召佐重光」。「九譯」，指外國，上聯意指袁世凱是稱職的外務部尚書；下聯用周公旦、召公聯合輔佐周成王的典故，隱喻張、袁二人如周公、召公聯合輔佐大清王朝。北洋官報局總辦丁象震的壽聯是：「五嶽同尊唯嵩曰峻極；百年上壽如日之方中」，上聯是用嵩山比喻袁世凱這個河南人；幕僚阮忠樞的壽聯是：「赤手擎天星拱北，黑頭參政日方中」……力盡吹捧，一團祥瑞。

四是按照現代政府的操作方式，合併了一些職能重複的官署。

改革從來就不是一帆風順的，哪怕是不傷筋動骨的改革。改革方案還沒有出台，消息卻被秘密傳出了，袁世凱很快變得四面受敵：那些皇室中的王公、貝子、將軍等，得知袁世凱提出不讓他們干預政事，一個個義憤填膺，有人甚至準備策劃暗殺袁世凱；太監們聽說袁世凱要裁去太監，也恨之入骨——有一天，袁世凱剛下朝，便被幾名太監截住，後來越聚越多，竟有上百太監之多，將袁世凱團團圍住，有的出言謾罵，有的在後面偷偷地塞黑拳。袁世凱急得團團轉，只好大呼奕劻來解圍……廢除科舉的消息傳出後，同樣也招來了社會上的一片不安和聲討。

一九〇四年，日俄大戰爆發。老牌帝國主義和新興帝國主義的戰爭，引起了西方列強和清國的關注。朝廷上下急切關注這場戰爭，不僅僅因為戰爭的地點是中國的東北，也是因為這是一場被看做兩種不同國體之間的戰爭，意味著「國家強弱之分，不是由於種而是由於制」——日本代表君主立憲，而俄國象徵傳統的君主專制。戰爭在持續了幾個月後，終於以日本的獲勝而結束。如果說在此之前的甲午中日戰爭的失敗還讓清國不服氣的話，那麼，此番日本輕鬆地打敗更為強大的老牌帝國，一下讓古老的帝國震驚。思考中，帝國首先想到了君主立憲國體給日本帶來的變化，朝廷在總結原因時分析道：世界上最強大的英國，以及日本，都是君主立憲的受益者。那些試圖反對實施憲政的保守派一下子失語了。在此之前，這些保守派一直以專制俄國的強大，來駁斥立憲的必要性。在袁世凱等諸多對西方政治略知皮毛的人看來，似乎君主立憲就是國家強大的靈丹妙藥，只要一服下，就可以立即包和_圖_書醫百病。於是，在日俄戰爭結束後的背景下，憲政的改革，遂變成刻不容緩的事情。

清廷將進行政治改革的消息傳出後，立志推翻清廷的革命黨人，當然會想盡辦法全力阻止。一九〇五年九月二十四日，出洋考察的五大臣載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方、紹英在北京正陽門火車站準備啟行時，遭到革命黨人吳樾的自殺式炸彈襲擊。吳樾當場死亡，五大臣中的載澤、紹英等受傷。這樣，出行之事只得暫緩。一個多月後，清廷重新委派山東布政使尚其亨、順天府丞李盛鐸，會同載澤、戴鴻慈、端方，出國考察政治。袁世凱的親信徐世昌由於加緊籌辦巡警一事，此次未能成行，替代者是他的老部下尚其亨、李盛鐸。十二月中旬，清政府的立憲考察團兵分兩路由上海赴美，一組由端方、戴鴻慈帶隊，先後考察了美、英、法、德、丹麥、瑞典、挪威、奧地利、俄國、荷蘭、瑞士、義大利等國；另一組由載澤、尚其亨、李盛鐸帶隊，考察了日本、美國、英國、法國、比利時等國。與此同時，袁世凱在天津成立了「憲政研究院」。兩組考察隊伍歷經幾個月回到國內後，與天津的袁世凱進行了溝通，形成的一致意見是，立憲最大的好處有三點：一是皇位永固，二是外患漸輕，三是內患可平。考察報告認為清廷的政治制度已到了非改不可的地步，建議在憲法上效仿日本，在兵農工商上效仿日本和德國。

清廷發佈預備仿行憲政詔旨的第二天，又頒發了籌備改革官制的上諭。袁世凱與載澤、世續、那桐、榮慶、載振、奎俊、鐵良、張百熙、戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、陸潤庠、壽耆等十四人，被任命為官制大臣。袁世凱借「仿行憲法」，提出設立總理，舉行選舉，分建上下議院，立法、行政、司法三權分立，同時讓君主成為虛君，不勞而治。方案一提出來，就石破天驚。有一次，在政務處召開的會議上，就圍繞設內閣總理、協理以及廢除軍機處等問題，袁世凱與醇親王載灃發生了爭吵。年輕的醇親王載灃是光緒皇帝的親弟弟，情急之下，對袁世凱破口大罵，甚至拔出腰中的手槍，準備向袁世凱射擊。《時報》比較詳細地報導了袁世凱與載灃的衝突；袁世凱在給家人寫信時，也透露了這一情況。對於袁世凱來說，為了全力推進朝廷的政治改革，的確付出了很多，也得罪了很多人。到了一九〇六年十一月，歷時四十多天的中央官制編制工作，在吵鬧聲中告一段落。奕劻將袁世凱等人起草議定的中央官制方案上報朝廷，其內容包括：內閣官制，各部官制，各部官制通則，各院官制，軍諮府官制，閣部院官制節略，法部節略等。袁世凱提出的建立責任內閣的主張得到了堅持，從內容上看，新官制和舊官制的不同之處有四點：

以當時清廷的風氣，對於祝壽之類的人情來往，一向是缺少約束的。除了收到諸多禮品禮金之外，袁世凱還收到壽聯五百餘副，壽和_圖_書屏一百二十餘堂，全部都是泥金箋（用金箔和膠水塗飾的書、畫紙張）製作的，沒有較次的紅蠟紙。那段時間，北京、天津、保定三地的泥金箋、壽屏銷售一空，名副其實地成了「洛陽紙貴」。其中，首席軍機大臣、慶親王奕劻寫道：「有猷有為有守，多福多壽多男」；慶親王兒子載振的對聯寫道：「相我國家尚書北斗，錫公純嘏天保南山」。「錫公純嘏」是從「錫爾純嘏」演化而來，有天賜大福的意思。「南山」指《詩．小雅．南山有台》，用來比喻朝廷樂得賢人。慶親王父子的壽聯可謂給足了袁世凱面子。

雖然袁世凱跟眾多中國傳統知識分子一樣，身懷一種自以為是的使命感，湧動強烈的權力意識，但作為一個「一人之下，萬人之上」的漢臣，袁世凱攬取權力的目的，既是為了個人的榮光，也是為將自己的思想付諸實施，在這個亂世之中，轟轟烈烈幹出一番前無古人的事業來，以期促成委頓迷離的國度的某種改變。

這個時候，慈禧已有了她的新考慮；或者說，已沒有什麼主意，聽任事態的發展了。袁世凱等人上書後不久，慈禧同意委派載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等，分赴東西洋各國考察一切政治，以期擇善而行。十天之後，朝廷又增派商部右丞紹英加入。古老的帝國就這樣猶猶豫豫地邁出了仿行憲政的第一步。這關鍵的一步，可以說是袁世凱發揮了很大的推動作用。

一九〇五年七月，袁世凱見奏請立憲的時機成熟，便聯合兩江總督周馥、湖廣總督張之洞等，奏請立憲。按照袁世凱的計劃，這一項措施從現在起進行基礎工作，一段時間之後正式實行；同時奏請清廷派出親貴大臣，分赴各國考察憲法，變通施行。為了讓更多人瞭解自己的想法，支持憲政，袁世凱還悄悄把奏摺內容透露給了當時影響力很大的《時報》發表，以形成社會的壓力。

當然，清廷的立憲改革，是西方列強的要求。當年慈禧太后在西安所頒佈的改革詔書，就有這樣的號召和承諾。但無論從哪方面說，袁世凱後來試圖做的，都是主動而堅決的。袁世凱一直是這樣一個人：看起來胸有城府，實際上銳氣仍在；看起來老謀深算，實際上火候尚欠。這樣的性格，使得袁世凱在推進立憲改革中，一意孤行，堅決強悍。一九〇三年，袁世凱初步提出了清廷立憲的建議，要求清廷在憲政、官制、地方自治三方面，實行改革，而核心內容是憲政改革。袁世凱的建議，就像一粒石子擲進沉寂的深潭一樣。一片軒然大|波之後，很快就變得無聲無息了。當一項具體措施觸及制度和政權的根本時，就像馬車撞上高高的柵欄，會立即委頓地減緩甚至停滯下來。袁世凱最初的建議，也是如此。

這一次官制改革，就這樣以一種中庸的方式而結束——朝廷不設內閣，袁世凱擔當內閣總理或協理的願望落空。半年後，袁世凱也調任軍機大臣兼外務部尚書，同時被任命為軍機大臣的，還有和-圖-書湖廣總督張之洞，軍機大臣的地位比總督高，但卻無總督那樣的實權；載灃的死黨鐵良擔任了陸軍部尚書，掌握中央軍權；袁世凱交出北洋六鎮的指揮權，不過接任的直隸總督兼北洋大臣為楊士驤，算是袁世凱一手提拔的心腹……一切都算是打了個平手吧，不輸不贏。不過，經過這一場折騰，興沖沖的袁世凱不免有點沮喪。袁世凱上任軍機大臣兼外務部尚書的第二天，慈禧召見了他，談及立憲，慈禧感慨得幾乎流出了眼淚，心事重重地對袁世凱說：「內亂外患，日急一日，究竟如何是好呢？有云立憲即可安靖者，有云立憲必有大亂者，真無法可施。」看得出來，這個向來極果敢的女強人，在是否立憲面前已變得束手無策了。袁世凱只好回答說：「與其與以待亡，不如立憲，即使無益，也可避免後悔。」其實袁世凱心裡明白，這個垂暮的朝廷，已不可能有能力和膽量，給自己動手術了。而且，袁世凱意識到，慈禧對於他，可能也開始警惕了。一切都很正常，一個女人帶領著一幫遺老遺少輔助年幼無知小兒的政權，會有多少健康的心理呢？岌岌可危的局面之下，當然是一顆虛弱的內心。

三是各部建立了單一的領導，設尚書一人，侍郎二人，實行一長負責制。

那時候的袁世凱，還沒有意識到，一場大禍將要從天而降。

新方案的巧妙之處在於對軍機處隻字未提，這正是袁世凱匠心所在。如果新官制的構架得到批准，軍機處就會自然消亡，這也意味著皇權失去控制內閣的有效機構。不過袁世凱的用心明顯被慈禧看透——三天之後，經慈禧裁定的中央各衙門官制方案正式發佈：責任內閣被否決，恢復軍機處；其餘十一部四院一府設置照准。對於袁世凱的方案，老謀深算的慈禧還是留了一手。這個老人精對於風生水起的變動還是明察秋毫，採取的也是她習慣用的平衡術，不偏不倚，相互制衡。

轉型初期的中國，各方面的形勢就如六月的天氣一樣，讓人捉摸不定。與十九世紀最後十年的情況不一樣，這個古老的帝國在蹣跚走進二十世紀之後，不知不覺出現了一些引人注目的變化，有一些騷動發生，有一些情緒激越。在上層和官場，仍是一如既往地腐敗，體制仍是一如既往地僵化。由於各級掌權者掌握著下屬的命運和意志，順從和諂上成為上下關係的主要特徵，正確的建議無從上達或被扼殺，腐敗作為無法阻遏的趨勢愈演愈烈。晚清除了具有末世專制的共同特徵外，又恰逢社會處於宗法關係向金錢關係蛻變的過渡期，腐敗更成了席捲上下的狂潮。加上軍政官員的薪俸不足以維持正常的開支，沒有建立正常的預決算制度，又缺少現代分權制約和大眾傳媒的監督，於是，整個官場從大小官員到衙役，貪污、受賄、侵吞公款、包賭、包娼、敲詐勒索已成為習以為常的事情。在文化上，那種自以為是的心態，以及對本民族傳統文化喪失自信心的弱者心理，促成www.hetubook.com.com了在僵化體制下形成的高壓，產生了一種維護本國文化尊嚴的特殊方法——以政治的壓力去維護文化的權威，凡敢越雷池半步者，即視為非聖無法，大逆不道。在社會上，那種因不斷打壓而產生的愛國主義和民族主義持續反彈，開始源源不絕地釋放能量——義和拳運動只是開了一個頭，一九〇三年鄒容《革命軍》的出版，一九〇五年孫中山提出的「三民主義」，以及隨後聲勢浩大的抵制美貨的運動，都充分顯示了這一趨勢。遍佈全國的通商口岸的興起，連同輪船、火車、電報、報紙、雜誌的創辦，以及由赫德主持成立的大清郵政局網絡狀的鋪開，使得中國人緩慢的生活得到了改變；文化與信息的快捷傳播，對生活形成了衝擊；新式教育不知不覺地在推廣，文盲減少了；一些人慢慢開始覺醒，開始接受並且支持維新運動；鴉片、纏足、蓄婢、賣淫、賭博等社會舊俗遭到了聲討。與此同時，集鎮慢慢城市化，孔孟之道逐漸喪失威信，舊有的「三綱五常」遭到了唾棄，婦女解放的呼聲變得越來越大，主權意識也有所加強。在沿海沿江的一些地方，新型民族工業資本出現了，既改變著勞動方式，也改變著生活方式……

對於立憲的目的，不可否認的是，袁世凱可能是有自己小算盤的，這個算盤就是，如果朝廷實行立憲，慈禧百年之後，如果光緒復出的話，也是一個虛君，不會有什麼危險了；並且在首先進行的官制改革上，清廷如果成立內閣，奕劻極可能擔任總理，那麼，袁世凱至少可以是協理。內閣制與軍機處畢竟不一樣，在這種新的立憲制中，內閣是一個完全的政府，大權在握，不像軍機處，只是一個辦事機構。並且，這時候的君主，已成為名義上的國家元首，大權都在內閣總理以及協理手上。在推進社會進步的同時，袁世凱有一些自己的算盤，也屬正常。這個人從來就是一個以天下為己任的人，也是一個熱衷於權力遊戲的人。不過以袁世凱的思想軌跡來看，他並不是一個純粹的投機者，推行君主立憲，的確是他想做的。在袁世凱看來，君主立憲，君主是國體，立憲是政體，有了這樣規範的國體和政體，很多事情就要好辦得多。

官制改革之後，袁世凱軍權旁落，在那些習慣從蛛絲馬跡中嗅出一些苗頭的人看來，極可能是一個失寵的信號，並且，有可能帶來更深層次的危機。於是，很多原先對袁世凱改革不滿的人，或者那些見風使舵、唯利是圖的人，開始在暗地裡對袁世凱進行攻擊了。袁世凱不得不一一接過向他襲來的明槍暗箭，也發射一支支明槍暗箭。在這個過程中，以袁世凱、奕劻等人與瞿鴻禨、岑春煊等的爭鬥為最激烈。這當中的事，由於太複雜，就不贅述了。這樣的方式，是專制制度下不得不玩的政治遊戲。舊式權臣袁世凱對這一切並不陌生，在某些時候，他甚至可以說是玩得爐火純青、駕輕就熟。在這一場爭鬥中，袁世凱和奕劻聯手，獲得了大勝。