0%

儘管袁世凱接受了《覺書》，但日本仍是惱羞成怒，本是中日之間秘密進行的談判，讓袁世凱一張揚之後，世人盡知，日本稱霸企圖暴露在西方列強面前，讓日本政府很丟臉面。並且，袁世凱打算實行的君主立憲，也讓日本政府擔心，因為相對於共和，這種專制的方式更讓日本沒有安全感。在這種情形下，日本外交政策繼續保持對袁世凱政府的施壓，而此時，正是袁世凱試圖恢復帝制如火如荼之時，日本乾脆故伎重演，導演了一起「欲擒故縱」的陰謀——

而在此時，對於袁世凱來說，為恢復帝制所做的一切已是騎虎難下，這時候如果貿然停止，同樣會引起很大的騷動。袁世凱只得派特使準備趕赴日本，詢問日本確切的態度。日本的回答是：以前答應的事一律不算數，還是希望袁世凱不要恢復帝制。這時候的袁世凱已來不及應對眼前的變化了，所有的一切，就像大幕已經拉開，展示在演員面前的，沒有舞台，只是一根懸空的鋼絲——袁世凱只能硬著頭皮往前走了，而他的身前左右，都是劫數難逃的萬丈深淵。

一直以來，人們在研究晚清以及民國歷史時，往往有意無意忽略了一個關鍵之點，那就是：從庚子事變之後，一直到中華人民共和國成立之前，中國的政治實際上已不是單純的中國政治了，它在很多實質問題上，已被西方強國以及東鄰日本左右。在此情況下，國家的運轉所呈現出的矛盾、內部鬥爭、人事起伏以及結果等等，已不單單是國家自主範圍之內的事情了，也不完全是中國人自己的選擇，它牽涉到很多錯綜複雜的國際背景，牽涉到一些國家對中國政治走向的掌控，以及對中國其他勢力的暗中支持、操縱和隨之衍生的陰謀等等，甚至牽涉到列強之間為中國政治格局的平衡所進行的交易。與此同時，中國國內的各種政治派系，也出於自身壯大以及奪權篡位的考慮，一個個爭先恐後尋找國際勢力的支持，有的甚至不惜喪權辱國，向外國作出承諾……局勢紛紜複雜，史書和結果所呈現的，往往只是一個現象。至於本質，一直潛隱在歷史的深處，不為人們所知。

這個時候，袁世凱顯然忽略了日本對他深埋的敵意。從袁世凱的經歷來說，袁世凱一生中一個重要的敵人，就是日本；而日本，自始至終把袁世凱當做一個很重要的對手來看待。在日本看來，當年朝鮮之所以排斥日本，完全是袁世凱從中作梗。對於日本來說，贏得甲午戰爭的勝利並簽訂《馬關條約》，只能算侵略中國的第一步。日本的真正目的是在「大東亞共榮圈」的旗號下，將中國等東亞地區納入它的版圖。當日本打敗歐洲老牌強國俄羅斯，取得沙俄讓出的中國東北南部的利益之時，又逢袁世凱任職直隸總督兼北洋大臣，個性倔強的袁世凱對於老對手日本的心懷叵測，仍採取強硬的抵制態度。袁世凱的強人風格，以及對日本的警惕，一直讓日本耿耿於懷。日本最不願意看到的，就是一個統一強大的中國。日本首相山縣有朋曾直言不諱地說：「日本不希望中國有一個強有力的皇帝，日本更不希望那裡有一個成功的共和國，日本所希望的是一個軟弱無能的中國。一個受日本影響的弱皇帝統治下的弱中國，才是理想的國家。」

不僅如此，任何一個大國此時都成了天平上的砝碼。英國等協約國列強也希望中國加入協約國，英國駐華公使朱爾典幾次做工作，力勸袁世凱加入對德奧的戰爭，最起碼從道義上支持英美。朱爾典暗示，如果袁世凱加入協約國，英國政府會支持袁世凱稱帝，否則有可能會反對。袁世凱一直沒有鬆口，他的想法是，在戰局不明朗的情況下，不加入任何一方的戰爭，而是韜光養晦搞好國內建設。因此，中國一直在外交上宣佈中立。袁世凱中立的外交政策，應該說是無可厚非的。不過這種中立的態度，也讓英國政府對袁世凱惱火和不滿。戰爭開始後，英國因忙於歐洲戰事，對於遠東事務，包括袁世凱的政權穩固，以及中國事態的發展，已沒有精力顧及。歐洲列強們的無暇東顧，正好為日本放手侵略中國提供了天賜良機。

袁世凱的復辟帝制，本是中國政治制度轉型期間的一次波動和反覆，屬於中國內政；而且，這樣的反覆如果放在數百年轉型過程中來看待，也屬正常。一開始，列強們對於中國行共和還是ｍ•hｅtｕｂｏok.ｃｏｍ.ｃoｍ行帝制，並沒有表示出熱衷和干涉的態度。在他們看來，中國的國體選擇並不是個大的問題，關鍵是實質。而且，英、德、奧、日、俄等國因為是君主制，對中國恢復帝制，從文化心理上是比較接近的。美國也公開宣佈，中國是否實行帝制，是中國的內政，美國不予干涉。對這些國家來說，只要中國不因帝制引起混亂，損害他們在華利益就可以。因此，袁世凱最初想改變國體的一些試探，並沒有真正引起西方列強們的警覺和關注。

從十八日晚到二十一日，袁世凱連續召開了由外交總長、各部總長、參議院議長等參加的會議，商談對策。袁世凱說：「日本這次提出的《覺書》，意義很深，他們趁歐戰方酣，各國無暇東顧，見我國事已定，隱懷疑忌，故提出《覺書》，意在控制我國，不可輕視。至《覺書》第五項，竟以朝鮮視我國，萬萬不可商議。」袁世凱徵詢政界和軍隊將領的意見：如果拒不接受「二十一條」，同日本開戰，一決高低如何？得到的答覆是，如果開戰，必敗無疑。雖然民間勢力反日的情緒高漲，但如果沒有實力的保證，一腔熱血又有什麼用呢？只會帶來更大的損失，造成無謂的犧牲。戰爭，畢竟是靠實力說話的，這一點，袁世凱最清楚不過。據說，當袁世凱詢問戰爭的可能性時，僅段祺瑞一人主張一戰。袁世凱問可以打多久，段祺瑞的回答是：可以堅持一天，以後的事就交給大總統親自處理了。這樣的回答，等於宣告根本無實力應戰。嚴峻的形勢擺在袁世凱面前：如果答應「二十一條」，中國將跟朝鮮的地位相同，成為日本的殖民地；如果不答應，以目前中國的軍事實力，實在是難以抵擋日本的全面進攻。兩難的境況下，只有通過談判力爭主權少受損失。

不過袁世凱盼望以拖延戰術爭取歐美列強抑制日本的願望最終還是落了空，在世界大戰的生死關頭，那些西方列強當然不願意因此得罪亞洲新勢力日本。歐美列強沒有一個站出來聲援中國，反而順水推舟勸袁世凱接受日本的條件，甚至考慮趁火打劫。只有美國態度還算積極，表示希望中日雙方保持克制。這個時候，日本的最後通牒已發出，一切努力都沒有實際意義了。

一九一四年，奧匈帝國太子在塞爾維亞的被殺事件，直接導致了第一次世界大戰的爆發。隨後，以德奧同盟國為一方，以俄英法協約國為一方，在歐洲戰場展開了大廝殺。第一次世界大戰的爆發，給了一直覬覦中國的日本一個絕佳的機會。這個時候，日本可以徵調的陸軍達百萬，海軍總噸位逾六十萬噸，已躋身於世界強國之列，連歐洲老牌列強也不敢小覷。世界大戰爆發後，擁有強大軍事和經濟實力的日本自然成了大戰雙方爭奪的對象，日本的地位一下子變得舉足輕重。為了贏得日本參戰對抗同盟國，英國對於日本利用戰爭期間進行勢力擴張，也只好睜一隻眼閉一隻眼。與英國狀況和心理相同的，還有其他歐洲列強。

袁世凱就這樣陷入了一種陰謀之中，就像一隻飛蛾，落入蜘蛛張開的網。儘管袁世凱試圖全力掙脫，但還是無可奈何地敗下陣來——時間不給他任何機會了。

因為「二十一條」是秘密交涉，談判的同時，袁世凱指示陸徵祥、顧維鈞、蔡廷幹以及中國政府的洋顧問莫里森等人，暗中將「二十一條」的內容透露出去。「二十一條」的有關內容在美、英等國的報紙上公佈後，全球嘩然，抗議聲一片。湖南學生彭超留下血書後，憤然投江自盡；年輕的毛澤東寫下了《明恥篇》，手書「何以報仇，在我學子」；正在日本留學的李大釗，發出了《告全國父老書》，呼籲抵制「二十一條」；北京二十萬人到中央公園集會，捐款一百萬作為救國基金；上海國民外交後援會等致電袁世凱誓死反對……全球華人同仇敵愾，聲討日本的罪行。連被袁世凱通緝的同盟會諸元老黃興、陳炯明、柏文蔚等，也公開呼籲暫停革命，一致對日。黃興還寫信勸慰孫中山：應即放棄討袁工作，免為日本所逞。值得一提的是，群情激憤之下，當時剛滿二十四歲，在美國留學的胡適卻異常冷靜，他在《給全體中國同學的一封公開信》中寫道：「就我看來，我們留學生在這個時候，在離中國這麼遠的地方，所應該做的是：讓我們冷靜ｗｗｗ.ｈｅtubｏoｋ.ｃｏｍ•ｃｏｍ下來，盡我們的責任，就是讀書，不要被報章的喧囂引導離開我們最重要的任務。讓我們嚴肅地、冷靜地、不顧騷擾、不被動搖地讀我們的書。好好準備自己，等到我們的國家克服了這個危機之後——我們深信她必須克服這個危機——好去幫助她進步。或者，如果必要的話，去使她從死亡裡復活過來……」

外交從來就是以實力說話，沒有實力，談判又何從談起呢？從有關資料來看，袁世凱全程指揮了「二十一條」的談判過程。袁世凱採取了當年李鴻章的方法，一邊拖延時間，一邊寄希望「以夷制夷」，將日本的計劃透露出去，以引起西方列強的注意，形成干涉——袁世凱讓談判團逐條逐項與日本進行談判，慢慢地磨，慢慢地拖，規定每週談一次，每次談一個下午，一直從一月談到五月。在這個過程中，袁世凱甚至以調整外交人員的方式來爭取時間——中途將主談的孫寶琦改任審計院院長，調陸徵祥代為主持。陸徵祥是個有名的慢性子，每次談判時，先要寒暄、泡茶，一番周折耗去很多談判時間，急得日本人呱呱亂叫。對於袁世凱政府來說，這實在是無可奈何的方式。袁世凱給談判團明確的原則是：涉及領土完整的內容不讓步；第五號明確拒絕；先從第二號內容（即涉及南滿和東蒙地區有關內容者）逐條力爭，不連及其他條款。袁世凱細細地對「二十一條」進行了逐條手批，作為外交部談判的依據。至今尚可見到袁世凱對於「二十一條」完整的手批件三份（一份原件，一份修改稿和最後通牒），上面除了袁世凱用硃筆黑筆圈點的注重號外，逐條批的長短文字達七十六條之多，許多細節都給予了明確意見。

在外無援助，內乏支撐的情形下，袁世凱只得屈辱地表示接受修改過的《覺書》。這樣，「二十一條」的談判，從一九一五年二月二日正式開始，到五月七日日本發出最後通牒時止，歷時一百零五天，交鋒二十餘次。最後一刻，袁世凱同意除第五號的七條以外，部分接受了日本的要求。五月二十五日，陸徵祥與日置益正式簽訂所謂《中日條約》，其內容已經刪去了原第五號、第四號，實際上僅為十三條，已經算是挽回很多了。看起來，「強人」袁世凱竭盡全力所能做的，只能是這些了。

不等社會輿論稱「二十一條」為「國恥」，袁世凱自己就認為是一個「奇恥大辱」。可以肯定的是，極不情願地接受「二十一條」，給予袁世凱內心的傷害是巨大的。弱國哪有外交呢？只有讓人生生宰割的份。硬生生嚥下這個奇恥大辱，袁世凱內心的悲苦是可想而知的。經歷了這一場事件之後，袁世凱心中復仇的砝碼又加重了很多。

五月八日上午，袁世凱召集中央政府會議，副總統、國務卿、各部總長、參謀總長、政事堂左右丞、各院院長、參議院參政、外交次長等均參加。袁世凱以悲憤的心情向各方通報進展。外交總長陸徵祥也通報了英國公使朱爾典剛剛跟他面談的情況，朱爾典讓他傳話給袁世凱：以他在中國四十年，並且與袁世凱三十年的交情，勸說中國忍辱接受日本人的通牒。陸徵祥說，朱爾典甚至聲淚俱下，要中國忍氣吞聲等待十年後再與日本一決高下。熟悉中國歷史的朱爾典，很明顯是讓袁世凱以當年的勾踐為榜樣，「君子報仇，十年不晚」。徹夜未眠的袁世凱聲音低沉地宣佈有條件接受日本的《覺書》。會議期間，袁世凱表情陰森得可怕，甚至由於悲憤難遏而泣不成聲。人們發現，一夜之間袁世凱突然變成一個真正的老人了。

這個時候，日本已覺察到若此時推翻袁世凱政府，可謂是天賜良機。日本帶有軍國主義性質的組織黑龍會在當時一份《解決中國問題意見書》中這樣闡述道：「一旦內亂果真發生而沒有外力幫助鎮壓，我們相信袁世凱絕不可能以單獨的力量恢復和平與統一全國。」「我們應該使中國革命黨人、宗社黨人以及其他失意分子在全國範圍內引起騷動。整個國家將陷入混亂，袁政府將因之垮台。那時我們將從四億中國人中選擇一位最有勢力、最著名的人物，幫助他組織新政府，統一全中國。同時我國軍隊必須協助恢復全國的和平與秩序，保護人民的生命和財產，這樣中國人便樂於順從新hｔtps://m.heｔuｂoｏｋ.ｃｏm•ｃoｍ政府，而新政府自然信任並依靠日本。」日本黑龍會一直算是日本半官方且帶有黑社會性質的組織，它的使命就是在日本政府的支持下直接開展對中國以及其他遠東國家的活動。黑龍會的對華態度，一直影響和左右著日本對華政策。由黑龍會的態度，完全可以管窺日本政府對袁世凱政府的政策變化。

所謂埋頭十年，與日本抬頭相見，或可尚有希望。若事過境遷，因循忘恥，則不特今日之屈服奇恥無報復之時，恐十年之後，中國之危險，更甚至於今日。

五國聯合提出警告的同時，協約國的敵對方——德國也不甘寂寞，駐華公使辛慈公開表示贊成中國改行帝制。德國發出的信號，更激怒了英、俄、法、義等國，他們的干涉力度更大了。袁世凱夾在兩股勢力中間，一下子變得無所適從。這個時候，在歐洲，勝利的天平已傾向了協約國。袁世凱也改變了立場，想通過加入協約國的方式，贏得英國等的支持。袁世凱向協約國成員英國等提出三項條件，希望在三項條件得以滿足的情況下，加入協約國參戰：一是保證將來不受德國報復；二是保證中國佔領天津、漢口的德國和奧地利的租界；三是安排從上海引渡政治犯。袁世凱的外交牌打得太精明了，對於軍事力量薄弱的中國，英國已懶得進一步爭取了，只是傳下話來，要求日本政府跟他們一起邀請中國加入協約國。很顯然，英國想把這個順水人情丟給日本，讓日本來進行決斷。對於中國的申請，日本根本不做努力。在這種情況下，中國遂未能加入協約國，也無法贏得英國等國家的支持。

第三號共二款，關於漢冶萍公司問題。要求公司由中日合辦，該公司附近礦山，未經同意，概不准該公司以外之人開採。

一九一五年九月底，日本首相大隈公開發表談話，聲稱：以今日中國民情以及國民知識發達程度的實際情況觀之，均未達到共和程度。聲言袁世凱可以做中國皇帝而無愧。他通過駐日公使致意袁世凱，關於君主立憲事，請袁大總統放心去做，日本願意幫助一切。

袁世凱當然知道日本公使的目的何在，袁世凱不卑不亢地回答說：「中日兩國親善，為我之夙願，但至於交涉事宜，應由外交部主管辦理，當交曹（汝霖）次長帶回外部，由外交總長與貴公使交涉。」說完之後，袁世凱將《覺書》往桌上一擱，並未當場展閱。

本應向外交部遞交的國書，卻逕直遞交給總統，可見日本的倨傲態度。《覺書》的文本共分五號二十一款，所以後來一直稱為「二十一條」。值得一提的細節是，這一本《覺書》的水印圖紋是兵艦和機關鎗——顯然，這不是無意的巧合，而是有意為之。《覺書》的內容主要有：

一九一一年辛亥革命爆發，日本認為機會來了，一開始，日本就竭力干擾中國南北雙方和談，更希望革命黨人和北洋軍互相廝殺，然後伺機趁火打劫。袁世凱復出後，成功策劃了南北和談，然後又以和平手段逼清帝退位，取代孫中山成為中華民國臨時大總統。這一系列行動，在很大程度上，是借助於英國以及西方列強的支持而獲得的。袁世凱上台之後，日本對袁世凱採取了主動爭取的手法，出台了一些對華有利的政策以示好：第一，在一定條件下，將膠州灣歸還中國；第二，保證袁大總統及其政府之安全；第三，取締日本保護下之中國的革命黨、宗社黨、留日學生的活動；第四，請日本當局給袁世凱及其政府各總長授勳；第五，同意中國提出的修改稅率建議。對於日本伸出的橄欖枝，袁世凱明裡表示感謝，暗地裡卻懷有警惕，並沒有投桃報李主動投靠。袁世凱政府初期的外交政策，明顯地親英美疏日本。這一點讓日本很惱火。在這種情況下，日本政府一方面授意日本民間人士和軍人中的強硬派，組織反袁陣營，積極支持和培養反對袁世凱的勢力；另一方面，加強對中國時局的研究，積極尋覓機會扭轉中國政局。

袁世凱在確信日本首相大隈支持自己恢復帝制後，加快了復辟進程——這個時候，手持釣竿的日本覺得袁世凱上鉤了，開始收線並張開羅網了——一九一五年十月十五日，日本外相石井菊次郎告知英國駐日公使：「在中國南方，反對袁世凱之宣傳正在擴大。故很清楚，倘若試圖恢復帝制，則將爆發起義，英日兩國蒙受之損失將比其他國家https://www.hetubook.com.com更大。無論如何，至少要勸告中國放棄帝制之打算，以防遠東發生動亂。」十月二十八日，日本駐華代理公使小番酉吉又在本國政府的授意下，串通英、俄、法、義，向袁世凱口述五國警告，同時發表警告全文，鼓動中國反對黨聲討袁世凱。十二月十一日，袁世凱的參政院開會，匯總票數，各省國民代表共一千九百九十三人，全部投了君主立憲的贊成票，眼看中國恢復君主立憲不可阻擋之時，日本又串通五國向袁世凱發出第二次警告，聲明五國政府不同意袁氏恢復帝制行為。日本這時候的突然反對，很明顯是向袁世凱示威，日本對中國問題是有發言權的，中國的一切問題，包括中國與其他各國的交涉，須取得日本同意才行，否則就要強行干涉。這等於是向世界宣告，日本已視中國為其保護國，中國的內政外交均無獨立自主的權力了。

袁世凱在執政後暴露出越來越多的鐵腕，以及想做一個政治新強人的野心後，日本政府對袁世凱越來越不放心，對華政策很快調整為：明裡向袁世凱示好，慫恿袁世凱稱帝，然後借機行事——在日本政府看來，如果袁世凱稱帝成功，中國採取君主制，跟日本國體相一致，也不失為一件好事情；另一方面，如果袁世凱稱帝遭到強大的阻力，那麼，正可以落井下石，推翻袁世凱統治，為日本對華外交掃清障礙。由於中國政局一直不太明朗，日本對華政策也呈搖擺態勢，既沒有明確表態支持袁世凱改變國體，也沒有明確表態反對。不過，日本政府一直在暗地裡保持跟段祺瑞、馮國璋、張勳、孫中山等人的接觸，以探討取代袁世凱的可能性。

一九一五年一月一個陰暗寒冷的日子裡，日本駐中國大使日置益在與袁世凱的會晤中，逕直遞交了《覺書》文本，也即「二十一條」。

強大的輿論和國際壓力之下，日本人想盡快結束談判，主動就一些條款作了讓步，並於一九一五年五月七日向袁世凱發出了四十八小時必須滿足日本要求的最後通牒。與此同時，日本海軍艦也開進了中國渤海，準備向中國發動進攻。黑雲壓城之際，袁世凱仍在最後通牒的文本中手批：「顧問、兵器、兵廠大損主權，中國政府絕難承認。雖四月二十六日修正案重為修改，性質略變，但中國政府視之仍有影響主權之慮，故請全行刪去，斷難留此糾葛之點。」堅持拒絕第五號的內容。

在此之後，由於各方面的反對，袁世凱宣佈推遲帝制。但一九一六年三月七日，日本內閣會議仍正式作出決定，對袁世凱真正地「亮劍」：一、確定日本在中國的優勢地位，使該國國民意識到日本之強大勢力，以創造「日中親善」之基礎。二、袁世凱仍在中國掌權，確為妨礙日本推行上述政策之障礙。無論何人掌權都比袁世凱更符合日本在中國的長遠利益，故必須使袁世凱退出中國的政壇。三、使袁氏退出中國政壇，以靠中國自身形勢的發展為得策，這要視中國國民民心將來的歸向而定。日本密切關注中國的形勢發展，以決定對華方針。四、上述如若不能實現，因為排袁會與袁世凱直接衝突，要求其中止帝制或退位，反而會為已陷入窘境的袁世凱開出一條活路，並且要為救出陷入窘境的袁世凱之善後承擔責任。日本以與歐美協調為得策。若干涉中國內政，難以得到其他國家的贊同。五、等待適當的時機承認南軍（南方反袁護國起義軍）為交戰團體。六、日本民間志士對以驅逐袁世凱為目的之中國人寄予同情，彼等擬資助中國人金錢武裝，政府雖不便負起責任公開鼓勵此等人士，但將予默許。

第四號共一款，關於中國沿海港灣及島嶼問題。要求中國政府聲明，所有中國沿海港灣及島嶼，概不讓與或租與他國。

日本公使日置益在遞交《覺書》時強調：這些條款，是給中國一個機會，向日本國民表明對日本的親善。日置益還半是恫嚇、半是利誘地說：日本政府對袁大總統表示誠意，願將多年懸案和衷解決，以達親善目的。慈奉政府訓令，面遞條款，願大總統迅速商議解決，並保守秘密，否則要負一切嚴重後果之責。日置益同時話裡有話地威脅說：「中國革命黨與日在野人士過從甚密，勢力甚大，倘袁政府不表示友好，則日政府實難控制革命黨不在中國行事。」又說：「日本人民皆反對袁總統，彼等相信總統為有力的排日者，其政府https://www.hetubook.com.com亦採取遠交近攻之政策。總統如接受此種要求，日本人民將感覺友好，日本政府從此對袁總統亦能遇事相助也。」這明顯地就是要袁世凱拿國家利益跟日本做交易。

與袁世凱談判「二十一條」前後，日本就由首相、外相出面，向袁世凱暗送秋波，信誓旦旦地表態支持袁世凱稱帝。日本駐華公使日置益對中國外交次長曹汝霖說：「敝國向以萬世一系為宗旨，中國如欲改國體為復辟，則敝國必贊成。」日置益在見到袁世凱之後，也當面說：「袁大總統，我還是認為中國復辟帝制好，為什麼呢？因為我們中日兩國為近鄰，若貴國君臣易位，我大日本天皇也受影響啊！」但在暗地裡，日本又以民間名義，支持、資助中國民間勢力的反袁活動，給袁世凱增加壓力。

第五號共七款，關於中國政府聘用日本人為各項顧問及其他問題，要求中國中央政府聘用日本人為中國財政、政治、軍事等各方面顧問，兩國用同一軍械，警察由日本訓練，小學用日本教師，有在江西、福建修築鐵路、開礦等權力。

一九一四年八月二十三日，日本對德國宣戰，破壞中國的「局外中立規定」，派軍艦封鎖膠州灣。很快，日軍又與英軍聯合攻佔了青島，完成了對中國山東半島的控制。但日本顯然不滿意只是對中國局部的控制和佔領，在大戰和袁世凱恢復帝制的節骨眼上，適時而陰毒地向袁世凱政府拋出了「二十一條」。「二十一條」的用意，就是「一箭雙鵰」——如果中國政府接受此協議的話，日本不僅可以從中牟利，袁世凱政府也會大跌顏面；如果中國政府不接受，必將給日本進攻中國提供理由，同時對西方列強也是一個交代。這樣，「二十一條」的提出，令袁世凱無論答應不答應，都將面臨尷尬和艱難的局面。

袁世凱在執政後暴露出越來越多的鐵腕，以及想做一個政治新強人的野心後，日本政府對袁世凱越來越不放心，對華政策很快調整為：明裡向袁世凱示好，慫恿袁世凱稱帝，然後借機行事。

應該說，這時候日本的對華方針已很明確，就是全力支持中國國內反對黨，運用各種手段，讓袁世凱下台。在此方針下，日本一面干涉袁世凱恢復帝制，一面支持各種反袁勢力，想乘中國政局混亂之際，造成中國分裂。恢復帝制最關鍵的時期，青木中將奉命來華「考察」，策動反對袁世凱的各派勢力。蔡鍔從北京逃到天津後，也是先到日本，再轉道赴雲南參加護國起義。護國戰爭爆發後，日本通過越南境內轉運武器彈藥和軍用品給護國軍，同時通過雲南接濟四川反袁勢力步槍大炮。護國軍策劃與組織者之一的梁啟超離開上海趕往廣西，途經香港越南，也是日本武官青木中將一手安排。在此之後，日本還貸款給岑春煊一百萬元，成立肇慶軍務院；又貸款給孫中山，支持上海和山東中華革命軍起義。青木宣佈：日本願以大宗軍火及巨款接濟反對袁世凱的武裝力量，在長江沿線發動起義。除支持南方反袁勢力外，日本還在東北、內蒙古支持滿蒙親貴和宗社黨暴動；策動在南滿東蒙建立特別獨立國，以在大連的遜清肅親王善耆為皇帝，幫助這一地區實行獨立和自治……後來，日本內閣外務大臣後藤新平在《日支衝突之真相》一文中，承認日本「出於擾亂支那全國之策，捲起支那各地抗袁運動」，「凡上海民黨奪取軍艦，山東起事，雲南舉兵」，「無非我國間接左右於其間」。日本在推翻袁世凱運動中所起的作用，已經可以看得很清楚了。

為權衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，是何等痛心！何等恥辱！語云：無敵國外患國恆亡。經此大難以後，大家務必認此次接受日本要求為奇恥大辱，本臥薪嘗膽之精神，做奮發有為之事業。……

第二號共七款，關於南滿洲及東部蒙古問題。要求中國政府承認日本在南滿及東部內蒙古享有優越地位，包括將旅順、大連租借期限和南滿鐵路期限要求展至九十九年。日本人在兩地享有土地租借或所有、居住往來以及經營工商業、開礦、築路等各項權利。

第一號共四款，關於山東問題。要求中國政府承認日本繼承德國在山東的一切權益，包括對膠州灣、青島的佔領，膠濟鐵路及沿線的利益，並加以擴大。

袁世凱在稱帝過程中所中的魔咒，更像是一個欲擒故縱的棋局。棋局的設計者，就是陰險、凶狠的日本政府。